Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS NATALIA ÁNGEL CABO Y PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA AL AUTO 350/23 Expediente: T-7.785.975 Referencia: Auto mediante el cual se asume la verificación de cumplimiento de la sentencia SU-257 de 2021 Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribimos el presente salvamento de voto en relación con el auto de la referencia, pues no compartimos la decisión de la mayoría de asumir la verificación del cumplimiento (en adelante, la verificación) de la sentencia SU-257 de 2021 (en adelante, la sentencia). Como se pasará a explicar, a nuestro juicio, en este caso no solo no se dan los presupuestos que la jurisprudencia ha establecido para el seguimiento directo al cumplimiento de las decisiones de esta corporación, sino que la Corte terminó por asumir el seguimiento de un asunto que no fue tratado en la sentencia SU-257 de 2021. La controversia planteada por los accionantes corresponde a un debate distinto al que se discutió y decidió en la mencionada providencia, pues en ella no se dio ninguna discusión ni orden relacionada con la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos. Adicionalmente, quienes suscribimos este salvamento de voto, consideramos que la Corte al asumir la verificación del cumplimiento del mencionado asunto, está ejerciendo un control de legalidad de actos administrativos proferidos por el Consejo Nacional Electoral (en adelante, CNE), función que, por definición, le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. La controversia planteada por los accionantes corresponde a un debate distinto al discutido y decidido en la sentencia SU-257 de 2021. Uno de los problemas centrales de la decisión de la mayoría es que asume el seguimiento de una controversia que no fue discutida ni decidida en la sentencia SU-257 de 2021. En efecto, la discusión planteada en la solicitud de cumplimiento versa sobre si la decisión del CNE, consistente en abstenerse de incluir al partido político Nuevo Liberalismo (en adelante, NL) en el reparto de los recursos previstos por los numerales 2 y 3 del artículo 17 de la Ley 1475 de 2011, vulnera su derecho a recibir financiación del Estado. Esta controversia, sin embargo, es distinta a la resuelta en la sentencia SU-257 de 2021. En la mencionada decisión, la Sala Plena circunscribió su análisis y decisión a la presunta vulneración del derecho fundamental a la personalidad jurídica, tal como se evidencia en la definición que hizo la Corte del problema jurídico a tratar15. De hecho, en esa oportunidad, las decisiones atacadas fueron las resoluciones 794 del 13 de marzo de 2018, 2003 del 9 de agosto de 2018 y 0276 de 2019, mediante las cuales el CNE negó el reconocimiento de la personería jurídica al partido político. En contraste, la actual solicitud de cumplimiento versa sobre el derecho a recibir financiación del Estado, en los términos previstos por los numerales 2 y 3 del artículo 17 de la Ley 1475 de 2011; cosa distinta a la discusión sobre personería jurídica. Puntualmente las decisiones controvertidas en esta ocasión son las resoluciones 1874 y 3025 de 2022, por medio de las cuales el CNE se negó a incluir al partido político NL en el reparto de los recursos a los que se refieren los numerales 2 y 3 del referido artículo 17 de la Ley 1475 de 2011. Insistimos, esta cuestión no fue objeto de la sentencia SU-257 de 2021, de manera que en este auto la mayoría asume el cumplimiento de un asunto y unas órdenes que dicha sentencia no trató. Ahora bien, en gracia de discusión alguien podría señalar que si bien la sentencia SU-257 de 2021 no incluyó órdenes sobre acceso a financiamiento del NL, sí habló sobre el tema en su parte motiva. Se podría citar el fundamento jurídico 415 de la sentencia SU-257 de 2011, en el cual se determinó que "el Partido Nuevo Liberalismo y los demás terceros beneficiarios a los que se les aplique esta sentencia, tendrán derecho a recibir, a partir del reconocimiento de su personería jurídica, los anticipos de financiación para las elecciones congresariales y presidenciales a celebrarse en 2022". En otras palabras, en dicho fundamento se habló del reconocimiento de la financiación prevista por el artículo 22 de la Ley 1475 de 2011, que regula los anticipos para "la financiación estatal de las consultas o de las campañas electorales en las que participen" los partidos políticos. No obstante, ese argumento no puede ser de recibo, pues mediante el trámite de cumplimiento los solicitantes no buscan el reconocimiento de los recursos a los que se refiere el artículo 22 arriba citado. Por el contrario, lo que pretenden es que el partido sea incluido en el reparto de los recursos de "la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos", cuya regulación está prevista en el artículo 17 de la Ley 1475 de 2011. Esta última prestación no fue reconocida por la sentencia aludida. En particular, porque los recursos de los anticipos de financiación para las elecciones son distintos a los recursos para la financiación del funcionamiento permanente de los partidos. En estos términos, consideramos que activar la competencia de la Corte para el seguimiento en este caso implica asumir que la sentencia dispone una orden que objetivamente no contiene. El incumplimiento de los presupuestos para el seguimiento directo de decisiones de la Corte Constitucional. Una segunda razón por la cual nos apartamos de la decisión mayoritaria en este auto, es porque consideramos que la Corte se apartó de su propio precedente en relación con el seguimiento directo de sus decisiones. En diferentes autos16, esta corporación ha indicado que el seguimiento al cumplimiento de sus órdenes, dictadas en sede de revisión, le corresponde al juez de instancia, y solo de manera excepcional, cuando se dan unos presupuestos límite, la Corte debe asumir el seguimiento directo. Esos presupuestos son los siguientes: i) que el juez de instancia encargado del cumplimiento, no haya adoptado medidas conducentes; ii) que se presente un manifiesto incumplimiento de las órdenes de la Corte, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar medidas para hacerlas efectivas, o cuando estas son insuficientes o ineficaces; iii) que a pesar de que el juez de primera instancia ejerció su competencia el incumplimiento persista; iv) que la autoridad que no cumple sea una alta corte, pues estas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato; v) cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional; vi) cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de derechos fundamentales amenazados o vulnerados; vii) cuando se está en presencia de un estado de cosas inconstitucional y se han emitido órdenes complejas que exigen, para su efectividad y cumplimiento, de un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones17. En el presente caso no se configura ninguna de las situaciones límite que activan la competencia de la Corte Constitucional para asumir el seguimiento del cumplimiento de sus órdenes. Esto es así, por las siguientes razones: En primer lugar, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en calidad de juez de primera instancia, sí ejerció su competencia para verificar el cumplimiento de la sentencia. En efecto, el 5 de agosto de 2022, dio apertura al incidente de desacato presentado por el partido NL en contra del CNE y ordenó al accionado rendir un informe para que se pronunciara sobre la solicitud18. A su vez, el 22 de septiembre de 2022 declaró cumplida la sentencia SU-257 de 2021. En esta decisión, partió de la premisa según la cual las órdenes cuyo cumplimiento se revisa en los incidentes de desacato deben estar claramente definidas en la sentencia de tutela. Por tanto, habida cuenta de que la sentencia no dispuso nada respecto de la financiación solicitada, la controversia propuesta en el incidente de desacato correspondía a un debate legal diferente que debía ser resuelto por la jurisdicción contencioso administrativa. En estos términos, contrario a los sostenido por la mayoría de la Sala Plena, el juez encargado del cumplimiento de la sentencia sí ejerció esta competencia. En segundo lugar, las medidas para hacer cumplir la sentencia fueron suficientes, eficaces y no subsiste desobediencia. A nuestro juicio, el CNE cumplió las órdenes dispuestas por la Corte en la sentencia SU-257 de 2021, que se repite, no incluyen órdenes de financiamiento. El siguiente diagrama relaciona cada orden con su acto de cumplimiento: Órdenes de la sentencia SU-257 de 2021CumplimientoEl Consejo Nacional Electoral debe reconocer personería jurídica al Partido Nuevo Liberalismo (resolutivo cuarto). Además, la personería jurídica del Partido Nuevo Liberalismo se debe mantener hasta las elecciones congresariales de 2026 (párr. 409 de la sentencia SU-257 de 2021).Mediante el artículo segundo de la Resolución 7822 de 28 de octubre de 2021, el Consejo Nacional Electoral resolvió: "Reconózcase personería jurídica al Partido Nuevo Liberalismo, la cual se mantendrá hasta las elecciones de Congreso de la República de 2026".Una vez sea reconocida la personería jurídica del Partido Nuevo Liberalismo, el nombre y el símbolo registrados en el Consejo Nacional Electoral en 1986, deberá adecuarse a las reglas previstas en el artículo 5 de la Ley Estatutaria 130 de 1994 (resolutivo quinto y párr. 413 de la sentencia SU-257 de 2021).Mediante el artículo quinto de la Resolución 7822 de 28 de octubre de 2021, el Consejo Nacional Electoral ordenó a la Asesoría de Inspección y Vigilancia del CNE inscribir de manera transitoria, el símbolo del Partido Nuevo Liberalismo.En la medida en que la sentencia se profirió mientras estaba en curso el calendario electoral para las elecciones congresariales de marzo de 2022, quedarían exceptuados de la obligación de haber renunciado a la curul que actualmente ocupan en representación de otros Partidos, al menos con 12 meses antes del primer día de inscripción, quienes fueron sus fundadores, integrantes de sus cuerpos directivos o elegidos a corporaciones públicas como candidatos de ese Partido entre 1980 y 1988 y quienes mantuvieron una relación directa y públicamente reconocida con el Partido Nuevo Liberalismo (esta última acreditada por el Consejo Nacional del Nuevo Liberalismo) y ahora aspiren a ser elegidos en representación de ese Partido en las elecciones a celebrarse en 2022 (párr. 410 de la sentencia SU-257 de 2021)Mediante el artículo séptimo de la Resolución 7822 de 28 de octubre de 2021, el Consejo Nacional Electoral resolvió: "Quedarán exceptuados de la obligación de haber renunciado a la curul que actualmente ocupan en representación de otros Partidos, al menos con 12 meses antes del primer día de inscripción, quienes fueron sus fundadores, integrantes de sus cuerpos directivos o elegidos a corporaciones públicas como candidatos de ese Partido entre 1980 y 1988 y quienes mantuvieron una relación directa y públicamente reconocida con el Partido Nuevo Liberalismo (esta última acreditada por el Consejo Nacional del Nuevo Liberalismo) y que aspiren a ser elegidos en representación de ese Partido en las elecciones a celebrarse en 2022".El Consejo Nacional Electoral debe reconocer a Fernando Galindo González identificado con C.C. 17.103.487 de Bogotá como su Director y a Andrés Ignacio Talero Gutiérrez, identificado con la C.C. 19.393.145 de Bogotá, como su representante legal (párr. 411 de la sentencia SU-257 de 2021).Mediante el artículo tercero de la Resolución 7822 de 28 de octubre de 2021, el Consejo Nacional Electoral ordenó a la Asesoría de Inspección y Vigilancia del CNE inscribir de manera transitoria en el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos, al ciudadano Fernando Galindo González, identificado con la cédula de ciudadanía número 17.103.487 de Bogotá́, como Director Nacional del Partido Nuevo Liberalismo, y al ciudadano Andrés Ignacio Talero Gutiérrez, identificado con la cédula de ciudadanía número 19.393.145 de Bogotá́, como Representante Legal del Partido Nuevo Liberalismo.El Consejo Nacional Electoral debe reconocer a los directivos que existan y estén registrados desde 1986 en el Partido Nuevo Liberalismo, en el Consejo Nacional, Principales y Suplentes; en la Junta de Coordinación Nacional, Principales y Suplentes; y, los Coordinadores Regionales. En la medida que muchos de los dirigentes que estaban registrados en 1988 han fallecido y es necesario activar esa organización para garantizar la efectividad de los derechos que se protegen con esta providencia, los cuales guardan relación con la aplicación del principio de participación en una democracia militante, el CNE deberá reconocer a los tutelantes Gloria Pachón de Galán, Cecilia Fajardo Castro, Beatriz Góngora de García, Rafael Amador Campos, Andrés Talero Gutiérrez, José Blackburn Cortés, Rubén Darío Ramírez y José Encarnación Corredor Núñez, quienes cumplieron roles dentro de la estructura del Partido Nuevo Liberalismo en los órganos de gobierno, administración, vigilancia y asesoría y, en algunos casos, como congresistas elegidos para los respectivos períodos constitucionales en representación de ese Partido político, como miembros activos de las directivas del Partido Nuevo Liberalismo, mientras después de cumplidas las elecciones congresariales y presidenciales de 2022, se convoca la Convención Nacional de ese Partido para elegir todas sus directivas de conformidad con sus Estatutos debidamente actualizados (párr. 412 de la sentencia SU-257 de 2021).Mediante el artículo cuarto de la Resolución 7822 de 28 de octubre de 2021, el Consejo Nacional Electoral ordenó a la Asesoría de Inspección y Vigilancia del CNE inscribir de manera transitoria en el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos a los ciudadanos Gloria Pachón de Galán, Cecilia Fajardo Castro, Beatriz Góngora de García, Rafael Amador Campos, Andrés Talero Gutiérrez, José Blackburn Cortés, Rubén Darío Ramírez y José Encarnación Corredor Núñez, como miembros activos de las directivas del Partido Nuevo Liberalismo, hasta que una vez cumplidas las elecciones de Congreso y Presidencia de la República del año 2022, se convoca la Convención Nacional del Partido para elegir sus directivas, de conformidad con sus Estatutos debidamente actualizados.El Partido Nuevo Liberalismo podrá mantener los Estatutos, el Código de Ética, los símbolos originales, insignias y logotipos existentes y actualmente registrados en el Consejo Nacional Electoral durante los próximos electorales congresariales y presidenciales de 2022, los cuales solo se deberán ajustar, una vez cumplidos los citados certámenes (párr. 414 de la sentencia SU-257 de 2021).Mediante el artículo sexto de la Resolución 7822 de 28 de octubre de 2021, el Consejo Nacional Electoral ordenó a la Asesoría de Inspección y Vigilancia del CNE inscribir de manera transitoria en el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos, los estatutos, el código de ética y demás documentos que fueron registrados en el Consejo Nacional Electoral en el año de 1986.El Partido Nuevo Liberalismo tendrá derecho a recibir, a partir del reconocimiento de su personería jurídica, los anticipos de financiación para las elecciones congresariales y presidenciales a celebrarse en 2022 (párr. 415 de la sentencia SU-257 de 2021).El partido político NL no manifiesta, en su escrito de solicitud de 11 de noviembre de 2022, que el CNE u alguna otra entidad hubiese negado el acceso a los anticipos de financiación para las elecciones congresariales y presidenciales de 2022. Al margen de lo anterior, está acreditado que, mediante la Resolución 1874 de 21 de abril de 2022, el Consejo Nacional Electoral incluyó al partido político NL dentro del reparto de recursos correspondientes a lo previsto en el numeral 1 del artículo 17 de la Ley 1475 de 2011, esto es, el 10% que se reparte en partes iguales a todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. En concreto, dicha autoridad reconoció la suma de $160.629.578 al partido político. Esta decisión fue confirmada mediante Resolución 3025 del 8 de junio de 2022 del CNE. Así las cosas, como lo concluyó la Sección Cuarta del Consejo de Estado por medio del auto de 22 de septiembre de 2022, la sentencia SU-257 de 2021 fue razonablemente cumplida. Por tanto, no se evidencia desobediencia o desacato alguno por parte de la autoridad condenada en la referida sentencia. En tercer lugar, las órdenes de la sentencia SU-257 de 2021 no eran complejas ni fueron proferidas en el marco de la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional (ECI). En efecto, esta sentencia no tuvo como objeto declarar un ECI, ni tampoco emitió órdenes estructurales. De esta manera, esta situación límite tampoco se configura en el presente caso. En cuarto lugar, la autoridad obligada a cumplir las órdenes de la sentencia no era una alta Corte. Por el contrario, la autoridad obligada a cumplir las órdenes dictadas en la SU-257 de 2021 era el CNE, de manera que este presupuesto para el seguimiento excepcional por parte de la Corte tampoco se configuró. En quinto lugar, la intervención de la Corte no es imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo. Esto es así, porque en este caso no existe un perjuicio irremediable que torne impostergable la intervención del juez de tutela. Por el contrario, la solicitud de los actores persigue, en últimas, el reconocimiento de sumas de dinero adicionales a las que el CNE ya les había reconocido en su favor. En cualquier caso, los accionantes disponían de los medios de control ante la jurisdicción contencioso administrativa para tramitar la controversia que pretenden canalizar por medio de la verificación de cumplimiento de la sentencia referida. A nuestro juicio, no es posible afirmar, como lo hizo la mayoría, que la discusión administrativa y judicial sobre el reconocimiento de unos fondos públicos derivados de la reposición de votos y el financiamiento de una campaña sea parte del núcleo esencial de la decisión que adoptó la corte en la SU-257 de 2011. Asumir la verificación de cumplimiento implica ejercer el control de legalidad de los actos administrativos del CNE. Finalmente, nos distanciamos de la decisión de la mayoría, porque en este caso consideramos que la decisión de la mayoría implica dar lugar a que la Corte controle la legalidad de las resoluciones del CNE que negaron la inclusión de este partido político en el reparto de los recursos de los artículos 17.2 y 17.3. Esto afecta, sin una justificación satisfactoria, la competencia que sobre dicho asunto tiene la jurisdicción contencioso administrativa, pues es la competente para controlar la legalidad de las decisiones del CNE. En otros términos, el reconocimiento de la participación del partido político NL en los porcentajes de los recursos solicitados es una pretensión que debía ser objeto de examen por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que involucra el control de legalidad de los actos administrativos proferidos por el CNE frente a esta solicitud fue negada, a saber, las resoluciones 1874 y 3025 de 2022. En otras palabras, la mayoría construyó sin fundamento constitucional suficiente una competencia que la Corte Constitucional no tiene y que además desconoce la especialidad de las autoridades electorales en la materia. En síntesis, por todo lo anterior consideramos que la Sala Plena ha debido rechazar la solicitud de verificación de cumplimiento de la sentencia SU-257 de 2021. Fecha ut supra, NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada 1 Folio 4, solicitud apertura incidente desacato. 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Cfr. Corte Constitucional, Autos 220A de 2002, 149A de 2003, 376 de 2010, 033 de 2011, 203 de 2016, 663 de 2017, 179 de 2019, entre otros. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-986 de 2003. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-652 de 2010. 8 Corte Constitucional, Auto 030A de 2009. 9 Ibidem. 10 Cfr. Corte Constitucional, Auto 279 de 2009. 11 En el Auto 693 de 2017 la Corte reconoció que "las órdenes complejas: i) no se enmarcan, necesariamente, en la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional; ii) pueden involucrar a un número representativo de tutelantes; iii) suelen evaluar la vulneración de varios derechos fundamentales determinados; iv) su emisión usualmente demanda la acción coordinada de varias entidades estatales; sin embargo, v) no implica, indefectiblemente, el diseño y ejecución de políticas públicas" 12 Cfr. Auto 050 de 2022. 13 Cfr. Sentencia C-367 de 2014. 14 Ibídem. 15 Ver fundamentos 261 y 262 de la sentencia SU- 257 de 2021. 16 Véase, por ejemplo, los Autos 295 de 2020; 288 de 2020; 33 de 2016; 271 de 2009, 343 de 2006, 010 y 045 de 2004 y 184 de 2005. 17 Auto 295 de 2020. 18 El CNE rindió dicho informe y afirmó haber dado cumplimiento a la sentencia SU-257 de 2021. En relación con la asignación de recursos prevista en los numerales 2 y 3 del artículo 17 de la Ley 1450 de 2011, reiteró lo señalado en las resoluciones cuestionadas por el partido. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------