ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS AL AUTO 324 DE 2023 Referencia: expediente CJU-2062 Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud. Magistrado Sustanciador: Paola Andrea Meneses Mosquera. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento aclaración de voto al auto proferido en el asunto de la referencia.
1. En esta ocasión, la Sala Plena resolvió un conflicto negativo entre jurisdicciones que se suscitó entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá por el conocimiento del proceso iniciado por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E contra la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. E.P.S.
2. Al resolver el caso, la Sala concluyó que la pretensión principal de la demanda radicaba en el pago de dos facturas correspondientes a la atención inicial de urgencias brindada a dos afiliados de la mencionada aseguradora. Estas obligaciones se derivan de la relación legal entre el prestador de servicios de las partes, estrictamente relacionada con la obligación dispuesta en el parágrafo del artículo 20 de la Ley 1122 de 2007. Por consiguiente, se determinó que de acuerdo con la cláusula general de competencia establecida en el artículo 2, numerales 4 y 5 del Código Procesal del Trabajo, el estudio del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
3. Ahora bien, aunque acompaño la decisión adoptada por la Sala Plena, me permito aclarar el voto frente a la afirmación realizada en la parte considerativa que establece que la Superintendencia de Salud carece de toda competencia para conocer de la demanda objeto de conflicto.
4. Al revisar el escrito presentado por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E se encontró que uno de los reclamos principales de la demanda se enmarca en el escenario descrito en el artículo 24 del Decreto 4747 de 2007. De acuerdo con la norma, en el trámite de glosas "las facturas devueltas podrán ser enviadas nuevamente a la entidad responsable del pago, una vez el prestador de servicios de salud subsane la causal de devolución respetando el período establecido para la recepción de facturas. Vencidos los términos y en el caso de que persista el desacuerdo se acudirá a la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos establecidos por la ley". Asimismo, según el Anexo Técnico No. 6 (Manual Único de Glosas, Devoluciones y Repuestas - Unificación)31 las devoluciones han sido definidas como "una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura".
5. De manera que, cuando un desacuerdo respecto del contenido de las facturas presentadas por los prestadores de servicios de salud conlleva a su devolución por parte de las entidades responsables del pago, la Superintendencia Nacional de Salud está habilitada en el ejercicio de sus funciones para dirimir el conflicto suscitado.
6. En este caso, las circunstancias de hecho son similares a las dispuestas en las disposiciones en cita por varias razones. Primero, la reclamante encamina la referencia de la demanda en un asunto que concierne principalmente lo referente a "devoluciones o glosas a facturas de salud". Segundo, a lo largo del escrito se insiste en que la parte demandada tiene represada la actuación concerniente con la aceptación de las glosas y la emisión de las correspondientes notas de crédito. La parte actora enfatiza que la EPS se negó a recibir la factura sin señalar de manera clara la razón de la devolución, lo que frenó la posibilidad de efectuar la solicitud el pago. Bajo esas circunstancias es dable concluir que la competencia no solo recaería funcionalmente en la jurisdicción ordinaria laboral tal y como lo concluyó la Sala Plena, sino que además es un asunto que debería conocer específicamente la Superintendencia de Salud.
7. La Sala Plena consideró que el asunto debía ser repartido a los jueces laborales del circuito. No obstante, prima facie no se encuentran fundamentos que permitan concluir que las dos facturas estén perfeccionadas. En efecto, no existe certeza que los documentos en disputa hayan prestado mérito ejecutivo lo que puede llegar a implicar la imposibilidad material de su exigibilidad judicial.
8. Adicionalmente, el Anexo Técnico No. 6 (Manual Único de Glosas, Devoluciones y Repuestas - Unificación) refiere que las causales de devolución son taxativas y entre esas se encuentran: "la falta de competencia para el pago, falta de autorización, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado y servicio ya cancelado". Por lo tanto, ante dichas causales, es posible inferir que la entidad responsable del pago expresó una inconformidad sobre las facturas allegadas ante dicha dependencia y, por lo tanto, se refuerza el supuesto de que la Superintendencia Nacional de Salud es la entidad competente para dirimir la controversia a la luz del artículo 23 del Decreto 4747 de 2007.
9. Por estas razones considero que en este caso se hubiese podido remitir el asunto directamente a la Superintendencia Nacional de Salud.
10. En los anteriores términos dejo consignados los motivos por los cuales aclaré mi voto al auto de la referencia. Fecha ut supra, JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Expediente digital, 03Demanda.pdf, p. 7 y ss. En concreto, la demanda alude a las facturas número 4-000J0000095276, cuyo origen es la prestación de servicio de fecha 25 de marzo de 2016 y la factura 4-000J0000098543 de diciembre 4 de 2016, cuyo valor sumado asciende a 560,314 pesos. 2 Ib. 3 Ib. 4 Ib. 5 Ib., p. 6. 6 Ib. 7 El artículo 882 del Código de Comercio refiere al pago con títulos valores. El último inciso de este artículo establece "Si el acreedor deja caducar o prescribir el instrumento, la obligación originaria o fundamental se extinguirá así mismo; no obstante, tendrá acción contra quien se haya enriquecido sin causa a consecuencia de la caducidad o prescripción. Esta acción prescribirá en un año". 8 Ib. 9 Expediente digital, 05Anexodemanda.pdf, p. 2. 10 Ib. 11 Ib. Cfr. Sentencias C-117 de 2008 y C-119 de 2008. También expresó que la Superintendencia "no podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo". 12 Ib. El auto, igualmente citó el análisis rendido por una profesional de la salud, integrante del grupo interdisciplinario de la Delegada para la Función Jurisdiccional, que señaló que "de acuerdo con lo manifestado en la demanda, lo verificado en los soportes documentales y lo registrado en el cuadro de trazabilidad, se evidencia que las dos facturas no presentan conflicto de devoluciones o glosas, toda vez que no se evidencia la ejecución, realización o cumplimiento del Trámite de Glosas establecido en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011 // El demandante manifiesta que [Nueva] `no permite la recepción de la factura´". 13 Ib., p. 4. 14 Expediente digital, 10ProponeConflicto.pdf p.3. 15 Expediente digital, Correo remisorio y Link.pdf 16 Expediente digital, 03CJU-2062 Constancia de Reparto.pdf 17 Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. 18 Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 19 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 20 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 21 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que "está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP". Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 22 Id. 23 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, el literal b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. "La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: //
I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa: [...] //
3. Juzgados Administrativos". 24 La Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad de la rama ejecutiva que, si bien no hace parte de la estructura orgánica de la jurisdicción ordinaria, desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a dicha jurisdicción. Lo anterior puesto que, según la Ley 1122 de 2007 y la Sentencia C-119 de 2008 de la Corte Constitucional, cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce sus facultades jurisdiccionales desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito y, en consecuencia, quien conoce de los recursos de apelación interpuestos contra sus sentencias es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial. 25 A saber, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, establece que "la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: (a) Cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constitución Política y las normas que regulen la materia; (b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado en los siguientes casos:
1. Por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPS) que no tenga contrato con la respectiva Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen.
2. Cuando el usuario haya sido expresamente autorizado por la Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen para una atención específica.
3. En los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud o entidades que se le asimilen para cubrir las obligaciones para con sus usuarios; (c) Conflictos derivados de la multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y de este con los regímenes exceptuados; (d) Conflictos relacionados con la libre elección de entidades aseguradoras, con la libre elección de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de la red conformada por la entidad aseguradora; y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud; (e) Conflictos entre las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios y/o entidades que se le asimilen y sus usuarios por la garantía de la prestación de los servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios, con excepción de aquellos expresamente excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la salud; (f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 26 Sentencias C-117 y 119 de 2008. 27 Expediente digital, 03Demanda.pdf, p. 7. 28 Las causales de devolución del Anexo Técnico núm. 6 son, por definición, "taxativas" y corresponden a un código específico. De los anexos de la demanda se observa que no se estableció ninguna de las causales específicas de la devolución y, por el contrario, se registró la frase "[n]o permite radicar". 29 Según el Anexo Técnico núm. 6 "Manual único de glosas, devoluciones y respuestas" de la Resolución 3047 de 2008, del entonces Ministerio de la Protección Social, (modificada por la Resolución número 416 de 2009, y adicionada y modificada parcialmente la Resolución 4331 de 2012), una glosa es "una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud". 30 Así lo ha dispuesto la Corte en autos anteriores. En este sentido, ver Auto 618 de 2022 y Auto 383 de 2022. 31 Resolución 3047 de 2008 modificada por la Resolución 416 de 2009. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ Expediente CJU-2062 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Página 2 de 13