SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA AL AUTO 316 DE 2021 Referencia: expediente CJU-489 Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá. Magistrada Sustanciadora: Cristina Pardo Schlesinger.
1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito expresar las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021.
1. Contexto del caso
2. La Sala estudió un conflicto planteado entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra de la Jurisdicción Ordinaria. La controversia se relaciona con el conocimiento de una demanda que la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) presentó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (a través de la llamada acción de lesividad), con el objetivo de anular un acto administrativo propio que reconoció una pensión de sobrevivientes. La entidad procedió de esta manera, pues encontró que, en su concepto, liquidó erróneamente el retroactivo. A pesar de haber solicitado la autorización de la persona afectada para revocar directamente el acto, no obtuvo respuesta, por lo que presentó la demanda.
3. Mediante Auto del 25 de noviembre de 2019, el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción, pues sostuvo que el causante no fue en ningún momento empleado público, por lo que no habría razón para que el caso lo conozca la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Citó, para el efecto, el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA). Tal norma asigna a la jurisdicción mencionada el conocimiento de las controversias relativas a la seguridad social de los servidores públicos con una relación legal y reglamentaria con el Estado, cuyo régimen es administrado por una persona de derecho público.
4. Posteriormente, a través de providencia del 9 de enero de 2020, el Juzgado Décimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá propuso el conflicto. Argumentó que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de la demanda porque se enmarca en su competencia para fallar asuntos correspondientes a contratos en los que una de las partes es una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas.
5. La mayoría de la Corte resolvió el conflicto de jurisdicción en el sentido de que "cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011." Encontró que, en estos casos, resulta aplicable la regla establecida en el artículo 97 del CPACA, en virtud de la cual, cuando el titular de un acto administrativo niega su autorización para revocarlo directamente.
6. No comparto la decisión adoptada por la mayoría por tres razones fundamentales. Primero, existe una regla especial de competencia que asigna el conocimiento de casos como el estudiado a la Jurisdicción Ordinaria. Segundo, tal regla especial tiene prelación sobre la aplicación estrictamente formal que la Corte hizo de la regla general mencionada. Tercero, la postura de la mayoría compromete los principios de seguridad jurídica, coherencia del sistema jurídico e igualdad. A continuación, desarrollo cada una de estas razones.
2. Existe una regla especial sobre la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, en la que se enmarca este caso
7. Para comenzar, una demanda como la que motivó el conflicto de la referencia enfrenta al juez de conocimiento a un problema jurídico relacionado con el reconocimiento de un derecho pensional, es decir un derecho de seguridad social. En el caso estudiado por la Corte, el juez específicamente deberá decidir si Colpensiones liquidó correctamente o no el retroactivo correspondiente a la pensión de sobreviviente que reconoció y si, en consecuencia, procede la compensación del saldo que resulte.
8. Para estas materias, el Legislador ha previsto una regla especial de competencia, contenida en el Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). Según su numeral 4, modificado por el Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conoce de "[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos." (Énfasis añadido).
9. El conflicto derivado de la demanda de Colpensiones en el presente caso (i) se relaciona con la prestación de servicios de seguridad social (en específico, la liquidación del retroactivo mencionado), y se suscitó entre (ii) una entidad administradora de pensiones (Colpensiones) y (iii) un beneficiario (el menor que recibe la pensión de sobrevivientes). Por consiguiente, el conflicto se enmarca claramente en la regla de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral transcrita arriba.
10. Ahora bien, esta competencia específica de la Jurisdicción Ordinaria, según ha reconocido la Corte, está alineada con los artículos 29, 48 y 365 de la Constitución Política, de los que se deriva la necesidad de crear jueces especializados que conozcan de las controversias sobre el Sistema de Seguridad Social Integral, que la Constitución prevé como un servicio público y un derecho. Según ha establecido esta Corporación, "la especialización que se hace de la justicia ordinaria laboral corresponde al sentido unificado del sistema de seguridad social integral querido por el constituyente."
3. El caso fue analizado desde una perspectiva formal y se aplicó una norma general del CPACA, que debe ceder ante la existencia de la norma especial de competencia prevista del CPTSS
11. Es cierto, como lo estableció el Auto 316 de 2021, que, en este caso, una entidad administrativa (Colpensiones) está demandando uno de sus propios actos (una resolución que reconoció una pensión de sobrevivientes) tras intentar obtener, sin éxito, el consentimiento de la persona afectada para revocar el acto. En este sentido, prima facie, el caso se encuadra en el supuesto de hecho previsto en el Artículo 97 del CPACA, que establece, como consecuencia jurídica de tal patrón fáctico, que la administración debe demandar el acto respectivo ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa: "Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo."
12. No obstante, esta postura analiza el caso desde un punto de vista meramente formal: se limita a analizar la situación como si el problema jurídico que conocerá el juez natural estuviera restringido al control de legalidad genérico de un acto administrativo. En este sentido, si el caso fuera simplemente ese, la respuesta a la que llegó la Corte en el caso podría ser la más adecuada. Sin embargo, este entendimiento simplifica el caso e ignora una parte fundamental de los hechos que lo motivan: en este caso, no se discute cualquier acto administrativo; se debate un acto administrativo que reconoce un derecho pensional. Por consiguiente, se debe aplicar en este caso la regla especial de competencia prevista en el Artículo 4, numeral 2, del CPTSS. Aplicar la regla general a la que la Corte dio prevalencia sobre la regla especial mencionada desconoce el principio general de interpretación del derecho establecido en el numeral 1 del Artículo 5 de la Ley 87 de 1887, según el cual "[l]a disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general."
13. Cuando el juez del conflicto de jurisdicción aborda el caso de esa manera, concentrado en la verdadera controversia que lo motiva, encuentra que el CPACA también tiene normas especiales relativas a asuntos de seguridad social, cuya aplicación debe ser preferente, por tener esa naturaleza, frente a la norma general del Artículo
97. El numeral 4 del Artículo 104 prevé un caso muy específico en el que el juez contencioso administrativo conoce de asuntos de seguridad social: aquellos "relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público." Es decir, el juez contencioso administrativo conoce solo de controversias relativas a la seguridad social de empleados públicos cuando su régimen es administrado por una persona de derecho público. Ese no es el caso que la Corte estudió: si bien Colpensiones es una persona de derecho público, la contraparte es el beneficiario de una pensión de sobreviviente causada por un trabajador privado.
14. Ahora bien, la postura adoptada por la mayoría de la Sala entiende que el juez competente es el contencioso administrativo por el simple hecho de que se demandó un acto administrativo. Esta posición responde a una lectura imprecisa de la competencia establecida en el CPACA. El juez contencioso administrativo no conoce sencillamente de actos administrativos; conoce, según la enunciación general de su competencia contenida en el Artículo 104 del CPACA, "de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa." (Énfasis añadido).
15. El juez contencioso administrativo, de esta manera, está especializado en controversias que versen sobre derecho administrativo. El conflicto derivado del caso no es un conflicto de derecho administrativo: el juez que lo conozca no deberá determinar, por ejemplo, si el trámite del acto administrativo cumplió las normas aplicables, si fue notificado correctamente, si cumple con los elementos de los actos administrativos, etc. La autoridad judicial deberá definir, se insiste, si fue correcto el reconocimiento del derecho pensional que Colpensiones efectuó en el acto respectivo. En este sentido, la controversia es de derecho de la seguridad social.
4. Se comprometen los principios de seguridad jurídica, coherencia del sistema jurídico e igualdad
16. Para terminar, es importante anotar que si, en idénticas condiciones a las del presente caso (un beneficiario de un trabajador privado solicitó la pensión de sobrevivientes y Colpensiones se pronunció al respecto), fuera el solicitante de la pensión quien deseara demandar el acto que reconoció su derecho, la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Constitucional no dudan de que el juez que debe conocer de la demanda es el juez laboral y de la seguridad social, precisamente, en aplicación del Artículo 2 del CPTSS. Por consiguiente, la decisión adoptada desde mi perspectiva pone en riesgo los principios de seguridad jurídica y coherencia del sistema jurídico, al permitir que dos jurisdicciones distintas conozcan y, por lo tanto, establezcan criterios jurisprudenciales sobre casos en los que se discute exactamente el mismo asunto.
17. Además, se compromete el principio de igualdad de trato: no existe una razón clara para que exclusivamente con base en la parte demandante se determine que la competencia la tiene una jurisdicción u otra. No sobra tener en cuenta que la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, y el Consejo de Estado han defendido posturas distintas sobre la interpretación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Le ha correspondido a la Corte Constitucional unificar los criterios sobre la materia.
18. En estos términos dejo plasmadas las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada en esta oportunidad. Fecha ut supra, DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada 1 Ver a folio 2 de la demanda. 2 Ver a folio 3 de la demanda 3 Ib. Ídem. 4 Dada la nomenclatura similar entre "Juzgados Municipales de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá" y "Juzgados Laborales de Pequeñas Causas de Bogotá", el Juez Administrativo al momento de dar la orden de remisión del expediente erró en la enunciación de los juzgados, ya que en el considerativo del auto se refirió a los juzgados laborales, pero en la orden señaló Juzgados Municipales de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá. Por ello el Juzgado 49 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá rechazó la demanda y dio redirección del expediente a la jurisdicción que el Juez Administrativo consideró competente en la causa. 5"A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...]
11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones". 6 Autos 345 de 2018 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, 328 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, 452 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 041 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera. 7 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 8 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP). 9 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 10 Autos 155 de 2019 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, 332 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 041 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera. 11 Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 12 Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 13 Auto Interlocutorio 0-245-2019 del 28 de marzo de 2019 la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado. 14 Ib. Ídem. 15 Sentencias del 6 de noviembre de 2020 C.P. César Palomino Cortés, del 20 de noviembre de 2019 C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas del Consejo de Estado y Auto del 13 de agosto de 2020 C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, del Consejo de Estado. 16 Sentencia del 20 de noviembre de 2019 C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas del Consejo de Estado. 17 Ib. Ídem. 18 Ib. ídem. 19 Sentencias T-121 de 2016 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-182 de 2019 M.P. Diana Fajardo Rivera de la Corte Constitucional y sentencia del 22 de febrero de 2018 C.P. Cesar Palomino Cortés, del Consejo de Estado. 20 Sentencia T-121 de 2016 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 22 de febrero de 2018 C.P. Cesar Palomino Cortés. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 28 de octubre de 2016 C.P. Cesar Palomino Cortés. 23 Ib. ídem. 24 Ver, entre otras, las sentencias T-058 de 2017 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-050 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, SU-182 de 2019 M.P. Diana Fajardo Rivera 25 Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. 26 Sentencia T-344 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 27 Sentencia T-163 de 1999 M.P Vladimiro Naranjo Mesa. 28 Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Auto del 12 de agosto de 2020. M.P. Alejandro Meza Cardales, Auto del 12 de agosto de 2020. M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago, Auto del 2 de octubre de 2019 M.P. Magda Victoria Acosta Walteros y Auto del 4 de septiembre de 2019 M.P. Magda Victoria Acosta Walteros. 29 Ib. ídem. 30 Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Auto del 2 de diciembre de 2020. Caso con radicado No. 110010102000202000952. 31 Artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 32 Artículo 93 de la Ley 1437 de 2011. 33 "La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa". (Negrita y subrayado propios) 34 Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. "La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (...)
4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público". 35 Artículo 155 de la Ley 1437 de 2011. 36 Auto Interlocutorio 0-245-2019 del 28 de marzo de 2019 la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado. C.P. William Hernández Gómez. 37 Auto O-245-2019 del 28 de marzo de 2019 de la Sección Segunda-Subsección A del Consejo de Estado. C.P. William Hernández Gómez. 38 Numeral 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. 39 Ver a folio 15 de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 40 Al respecto, ver a folio 3 de la demanda. 41 Artículo 138 de la Ley 1437 de 2011: "Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho...". 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Auto del 16 de octubre de 2014, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Citado en Auto del 12 de agosto de 2020 de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. 43 Artículo 15 del Código General del Proceso. 44 Ib. Ídem. 45 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, citada en Auto del 12 de agosto de 2020 de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------