Sentencia A. 315/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública

 

Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer las demandas laborales presentadas por trabajadores que, en principio, desempeñaron labores propias de un empleado público en una entidad territorial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104.4 del CPACA.

 

VINCULACION LABORAL CON EL ESTADO-Situación legal y reglamentaria

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 315 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-1501.

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Único Laboral de Pitalito y el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Neiva.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 1 de junio de 2021 los señores Alfonso Vargas Vargas, Álvaro Vargas, Carlos Hernando Guerrero Paz, María Edilma Guilombo de Vargas y Martín Vargas presentaron demanda ordinaria laboral contra la Alcaldía Municipal de Pitalito. Los actores señalaron que la autoridad municipal no realizó los aportes correspondientes a sus fondos de pensiones mientras eran empleados de la entidad. A continuación, se relacionan los periodos en los cuales el grupo de demandantes trabajó para la alcaldía.

 

a.                El señor Alfonso Vargas Vargas fue vinculado como trabajador oficial en el cargo de conductor de obras públicas desde el 10 de abril de 1989 al 19 de septiembre de 1993[1].

 

b.               El señor Álvaro Vargas fue vinculado como trabajador oficial en el cargo de operario de matadero del 1° de enero de 1988 al 31 de diciembre de 1989[2].

 

c.                El señor Carlos Hernando Guerrero Paz fue vinculado como funcionario de carrera administrativa en el cargo de celador desde el 1° de enero de 1994 al 31 de enero de 2014[3].

d.              La señora María Edilma Guilombo de Vargas fue vinculada mediante contrato laboral a término indefinido en el cargo de obrera desde el 4 de junio de 1986 hasta el 30 de diciembre de 1989[4].

 

e.                El señor Martín Vargas fue vinculado como trabajador oficial[5], primero en el cargo de obrero especializado del 9 de mayo al 19 de septiembre de 1993 y, segundo en el cargo de mampostero en el IMOC desde el 20 de septiembre de 1993 al 31 de marzo de 2003.

 

2.               Con fundamento en lo anterior, los accionantes solicitaron condenar a la alcaldía municipal a efectuar los aportes por el tiempo laborado, a pagar los perjuicios de tipo emocional y sicológico causados y que se analice la posibilidad de que se ordene la reliquidación de las mesadas pensionales luego de que se efectúen los aportes correspondientes, así como la devolución de los dineros dejados de percibir que resulten de la reliquidación respectiva.

 

3.                 El 30 de julio de 2021 el Juzgado Único Laboral de Pitalito inadmitió la demanda por cuanto el apoderado de los accionantes no mencionó cuáles eran las funciones de cada uno de sus poderdantes y porque había una inconsistencia en la fecha de finalización de la relación laboral del señor Carlos Hernando Guerrero Paz. El 3 de agosto de 2021 el apoderado de los demandantes subsanó la demanda en los términos requeridos por el juzgado. 

 

4.                 El 12 de agosto de 2021 el Juzgado Único Laboral de Pitalito admitió la demanda respecto de Alfonso Vargas Vargas y de Martín Vargas, por cuanto se trata de trabajadores oficiales afiliados a Colpensiones. Sin embargo, declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre las demandas de los demás actores, con fundamento en que los señores Álvaro Vargas, Carlos Hernando Guerrero Paz y María Edilma Guilombo de Vargas eran empleados públicos y, por tanto, el conocimiento de las controversias planteadas por estos respecto de las relaciones laborales y de la seguridad social debían ser de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

5.                 Para fundamentar su decisión, el despacho recordó que el Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 292; Decreto 3135 de 1968, artículo 5 y Decreto 1222, artículo 233, acogieron el criterio orgánico para definir el vínculo laboral entre los servidores y las entidades oficiales del orden nacional, departamental y municipal. En este sentido, por regla general, es la naturaleza de la entidad la que determina el carácter legal y reglamentario o contractual de la relación y, excepcionalmente, lo hará el criterio funcional, en tanto que serán trabajadores oficiales quienes se desempeñen en la construcción y sostenimiento de obras públicas, sin importar la naturaleza jurídica de la entidad.

 

6.                 Así las cosas, el juzgado laboral consideró que las labores de aseo de baños, despachos, pasillos y cafetería, así como las de celaduría en una planta de sacrificio distan de las labores de construcción y sostenimiento de obra pública. Además, señaló que lo mismo ocurría en relación con la labor de descarga y sacrificio de animales, pues esta está destinada al “abasto público o consumo humano”, por lo que su explotación beneficia a la entidad que lo administra, en este caso, el municipio de Pitalito. Al respecto, explicó que los mataderos públicos son bienes fiscales, de manera que la vocación de esas instalaciones no es la de servir al uso de toda la comunidad.

 

7.                 El 20 de septiembre de 2021, el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Neiva avocó conocimiento de la demanda interpuesta por Carlos Hernando Guerrero Paz y declaró la falta de competencia para conocer las interpuestas por el señor Álvaro Vargas y la señora María Edilma Guilombo de Vargas. En virtud de lo anterior, provocó un conflicto negativo de competencias.

 

8.                 Para justificar su decisión el Juzgado explicó que en el caso del señor Vargas y de la señora Guilombo de Vargas quedó plenamente demostrado que fueron vinculados, el primero, en calidad de trabajador oficial y la segunda, mediante un contrato de trabajo a término indefinido. Bajo ese supuesto, la competencia debe definirse por la vinculación probada de los demandantes con la entidad demandada, mas no por como éstas debieron ser, de forma tal que se puede concluir, con el material probatorio que obra en el expediente, que ambos tenían la calidad de trabajadores oficiales.

 

9.                 El despacho explicó que según el numeral 2° del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 los juzgados administrativos conocen en primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo. Así mismo, el numeral 4° del artículo 104 de la misma normatividad establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de los conflictos laborales surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Por su parte, el numeral 1° del artículo 2° de la ley 712 de 2001 dispone que es competencia de los jueces laborales conocer los conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. Finalmente, el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 dispuso que la jurisdicción ordinaria conocerá de las controversias relativas a la seguridad social que se susciten entre los afiliados y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos[6]. Por otra parte, sostuvo que aquellos asuntos previos a la expedición de la Ley 100 de 1993, deben ser conocidos según las reglas de competencia determinadas por la naturaleza de la relación jurídica. Dicho esto, llegó a la conclusión que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral, en tanto la vinculación de los citados señores fue en calidad de trabajadores oficiales.

 

10.            El expediente fue remitido a la Corte Constitucional mediante oficio del 29 de septiembre de 2021. Posteriormente el asunto fue repartido a la magistrada ponente el día 24 de mayo de 2022 y remitido al despacho el día 26 de mayo de 2022.

 

II.  CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

11.            La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[7].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

12.            De manera reiterada, esta Corporación ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo^[8]. El subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. El objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial^[9]. Y el normativo alude a que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto.

 

13.            En este caso se acredita la configuración de un conflicto negativo de jurisdicciones, por cuanto se reúnen tales requisitos, como pasa a explicarse a continuación.

 

14.            El elemento subjetivo se encuentra acreditado porque el conflicto se suscita entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral, esto es, el Juzgado Único Laboral de Pitalito y una de la jurisdicción contencioso administrativa, el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Neiva.

 

15.            El elemento objetivo también se encuentra configurado dado que la disputa recae sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor Álvaro Vargas y la señora María Edilma Guilombo de Vargas en contra de la Alcaldía municipal de Pitalito, en la cual se solicita el pago de los aportes a pensión dejados de cotizar, así como el pago de perjuicios originados por esta causa.

 

16.            Finalmente, el elemento normativo también se encuentra acreditado porque el juez laboral consideró que la jurisdicción contenciosa es la competente para conocer de la controversia, de conformidad con lo establecido en el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, conforme al cual los servidores municipales son empleados públicos, a menos que se dediquen a la construcción y sostenimiento de obras públicas, lo cual no ocurre según las funciones desempañadas por el señor Álvaro Vargas y la señora María Edilma Guilombo de Vargas. Por su parte, el juez contencioso administrativo declaró la falta de jurisdicción para conocer de esta demanda, con fundamento en que quedó demostrado probatoriamente que los citados señores eran trabajadores oficiales, de manera que, según lo dispuesto en los artículos 155 numeral 2, 105 numeral 4° y 104 numeral 4° de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 1° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y 622 de la Ley 1564 de 2012, su conocimiento le corresponde al juez ordinario laboral, lo anterior en armonía con el precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

17.            La Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Único Laboral de Pitalito y el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Neiva. Para tal efecto, se referirá a las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios laborales, luego de lo cual reiterará la jurisprudencia sobre los asuntos que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción laboral y, con base en ello, resolverá el caso concreto.

 

Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales

 

18.            El Estado puede vincular a las personas naturales para la prestación de sus servicios personales a través de tres modalidades, a saber: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral y (iii) como contratistas a través de un contrato de prestación de servicios laborales. Las dos primeras modalidades “suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral”[10] y ambas hacen parte de la categoría de servidores públicos.

 

19.            La ley es la encargada de definir cuáles servidores públicos tienen una u otra condición, a partir de “la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen”[11]. Al respecto, el artículo 292 del Código de Régimen Municipal dispone que “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.

 

20.            La jurisprudencia constitucional ha determinado que, por regla general, las personas que trabajan en ministerios, entidades descentralizadas o entes territoriales son empleados públicos y que la excepción son los trabajadores oficiales, quienes desempeñan labores de construcción y mantenimiento de obras públicas[12]. Tratándose de empresas industriales o comerciales del Estado la regla general se invierte, de manera que las personas que se vinculen a estas serán trabajadores oficiales y, por excepción, serán empleados públicos cuando tengan cargos de administración y dirección.

 

Asuntos que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción laboral. Reiteración de jurisprudencia[13]

 

21.            El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del Código General del Proceso establecen una cláusula general o residual de competencia para la jurisdicción ordinaria que le otorga el conocimiento de todos los asuntos que no estén asignados por el legislador a otra jurisdicción. Ahora bien, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social dispone que la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social conoce de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”. Esta competencia incluye a los trabajadores oficiales, toda vez que éstos se vinculan mediante contratos de trabajo[14], por oposición a los empleados públicos quienes, como se dijo, tienen una vinculación legal y reglamentaria. Bajo esta premisa, cuando se trate de conflictos de naturaleza laboral que no correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competencia será de la ordinaria en su especialidad laboral.

 

22.            Por su parte, el artículo 104 numeral 4° de la Ley 1437 de 2011 establece que los jueces administrativos tienen la competencia para conocer los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria de los empleados públicos y el Estado, de los cuales claramente, y por ser competencia de la jurisdicción ordinaria laboral como ya se explicó, se excluyen las controversias de los trabajadores oficiales con las entidades públicas. De hecho, dicha excepción está contenida en el numeral 4° del artículo 105 de la referida ley, según el cual esta jurisdicción no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

 

23.            La jurisprudencia constitucional ha definido que deben concurrir dos criterios para definir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver estos asuntos laborales. El primero es el orgánico y el segundo es el funcional que, en palabras de la Corte, consisten en, “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda” [15]. Así, será necesario determinar la naturaleza jurídica de la entidad demandada y las funciones que desarrolla el trabajador para definir si, en principio, se trata de un empleado público o de un trabajador oficial. La jurisdicción de lo contencioso administrativo solo será competente cuando esté involucrada una entidad estatal y un empleado público.

 

24.            En conclusión, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los empleados públicos y el Estado y a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponden los conflictos originados en un contrato de trabajo, sin importar si el empleador es un particular o una entidad pública, supuesto en el que están incluidos los trabajadores oficiales.

 

Caso concreto

 

25.            Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala procede a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Único Laboral de Pitalito y el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Neiva, respecto de la demanda presentada por el señor Álvaro Vargas y la señora María Edilma Guilombo de Vargas en contra de la Alcaldía Municipal de Pitalito.

 

26.            La Sala Plena declarará que el conocimiento de este proceso de carácter laboral le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo -para lo cual asignará la competencia al Juzgado Sexto Administrativo Oral de Neiva- por dos razones.

 

27.            Primero, se cumple con el criterio orgánico para asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque la parte demanda es una entidad territorial. La controversia surgió por la relación laboral entre los demandantes y el municipio de Pitalito. Del análisis de los documentos obrantes en el expediente se constata que el señor Álvaro Vargas y la señora María Edilma Guilombo de Vargas prestaron sus servicios personales como operario de matadero y como obrera del municipio de Pitalito, del 1° de enero de 1988 al 31 de diciembre de 1989 y del 4 de junio de 1986 al 30 de diciembre de 1989, respectivamente. Como se señaló antes, la regla general de vinculación de los entes territoriales es que sus trabajadores son empleados públicos, de acuerdo con el artículo 292 del Código de Régimen Municipal que establece que “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.

 

28.            Segundo, en este caso se configura el criterio funcional por cuanto las labores de los demandantes, en principio, corresponden a las de un empleado público. El señor Álvaro Vargas tuvo el cargo de operario de matadero con las labores de descarga y traslado de animales, sacrificio, aseo de las instalaciones, preparación de las canales, manipulación de subproductos, repartir y entregar carne en los carros de la planta de sacrificio de Pitalito, mientras que la señora María Edilma Guilombo de Vargas cumplía con labores de aseo de baños, oficinas, pasillos y labores de jardinería. Como se ve, a pesar de que existe una certificación que dice que el señor Vargas fue vinculado como trabajador oficial y que existe un contrato laboral entre el municipio y la señora Guilombo de Vargas, la naturaleza de las funciones que desarrollaron estas personas, en principio, son propias de los empleados públicos.

 

29.            En efecto, las labores de descarga y traslado de animales, sacrificio, aseo de las instalaciones, preparación de las canales, manipulación de subproductos, repartir y entregar carne en los carros de la planta de sacrificio que hacía el señor Vargas no corresponden, en principio, con las de construcción y sostenimiento de una obra pública, propias de un trabajador oficial. Lo mismo ocurre con las labores de aseo de baños, oficinas, pasillos y de jardinería que desempeñó la señora Guilombo de Vargas, pues a pesar de que su cargo se denominaba “obrera”, estas labores de aseo y jardinería no pueden ser, preliminarmente, encuadradas como labores de construcción y sostenimiento de una obra pública.

 

30.            En conclusión, los señores Vargas y Guilombo de Vargas, en principio, prestaron sus servicios al municipio de Pitalito, en calidad de empleados públicos ya que ejercieron labores distintas a la construcción y mantenimiento de obras públicas. De suerte que se cumplen con los criterios orgánico y funcional que permiten asignar la competencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer la reclamación de los demandantes en contra del municipio en torno al no pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones que, según afirman, fueron descontados, pero nunca pagados a los respectivos fondos de pensiones.

 

Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer las demandas laborales presentadas por trabajadores que, en principio, desempeñaron labores propias de un empleado público en una entidad territorial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104.4 del CPACA.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Único Laboral de Pitalito y el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Neiva, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Neiva es la autoridad competente para conocer de las demandas presentadas por el señor Álvaro Vargas y la señora María Edilma Guilombo de Vargas en contra de la Alcaldía Municipal de Pitalito.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1501 al Juzgado Sexto Administrativo Oral de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Único Laboral de Pitalito y a los sujetos procesales interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

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