Sentencia A. 3131/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-3131/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 3131 DE 2023

 

 

Expediente: CJU-4883

            

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 18 Civil Municipal de Medellín y el Juzgado 24 Administrativo Oral de Medellín

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  El 29 de mayo de 2023, el señor Juan David Cuartas Franco inició un proceso verbal sumario en contra del señor Manuel José Vallejo Rendón, en la que pretende declarar “el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el acuerdo suscrito el 28 de diciembre de 2018, por parte del señor MANUEL JOSÉ VALLEJO RENDÓN, en cuanto al suministro de los valores facturados y el pago del valor correspondiente de conformidad con el acuerdo”.[1] Como pretensiones subsiguientes, solicitó que se ordene el cumplimiento forzoso del acuerdo señalado, el pago de dieciocho millones trescientos noventa y ocho mil quinientos treinta y cinco pesos ($18.398.535), y se condene en costas y agencias al demandado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.[2]

 

2.                  Conforme a los hechos de la demanda, el 28 de diciembre de 2018 se firmó un acuerdo privado entre los cuatro Curadores Urbanos de Medellín: Juan David Cuartas Franco, Luis Fernando Betancur Merino, Sara Cristina Arango Pérez y Manuel José Vallejo Rendón, que buscaba establecer un procedimiento para distribuir las solicitudes de licencia urbanística presentadas por entidades estatales, definiendo parámetros y un método equitativo para el reparto de los costos variables asociados. El acuerdo estuvo en vigor desde el 28 de diciembre de 2018 hasta el 12 de noviembre de 2019, durante el cual se distribuyeron 44 trámites. Cada Curador tenía asignada una cuarta parte de la suma total generada por las expensas de las licencias. El demandante menciona que, a pesar de las solicitudes de información sobre la facturación realizada por la expedición de las licencias, los integrantes del acuerdo se han negado a proporcionar la información necesaria para la liquidación equitativa del acuerdo. Ante esta negativa, solicitó la información directamente a las entidades, pero estas tampoco han proporcionado los datos requeridos.[3]

 

3.                  El asunto le correspondió al Juzgado 18 Civil Municipal de Medellín, el cual, mediante Auto del 20 de junio de 2023, rechazó la demanda por competencia y remitió el expediente a los jueces contencioso-administrativos, para su reparto. Afirmó que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias relacionadas con actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sometidos al derecho administrativo, en los que participen entidades públicas o particulares que ejerzan función administrativa. En el caso de la demanda por incumplimiento de un acuerdo privado entre los Curadores Urbanos de Medellín, el juzgado consideró que, dado el carácter público de las funciones de los Curadores Urbanos contenidas en el artículo 2.2.6.6.1.2 del Decreto 1077 de 2015,[4] la jurisdicción competente para conocer del caso es la de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, el juzgado decide remitir la demanda a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para su trámite correspondiente.[5]

 

4.                 El 29 de junio de 2023, el asunto fue asignado al Juzgado 24 Administrativo Oral de Medellín, el cual, a través de Auto del 20 de octubre de 2023, declaró la falta de jurisdicción y ordenó enviar el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera la colisión suscitada. En el análisis del asunto, destacó que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones del derecho administrativo, tanto con entidades públicas como con particulares que ejerzan función administrativa. Refirió que, aunque existen reglas residuales de competencia, la cláusula general está en manos de la Jurisdicción Ordinaria, según el artículo 15 del Código General del Proceso.[6]

 

5.                 En relación con la figura del Curador Urbano, afirmó que, desde su creación en el Decreto Ley 2150 de 1995, lo definió como un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de urbanismo o construcción. En relación con las actuaciones de los Curadores Urbanos, se establece que solo estarán sujetas al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando se realicen en el ejercicio de la función pública desempeñada por ellos. Asuntos como el régimen de contratación o las relaciones laborales del equipo interdisciplinario especializado que se requiera para cumplir con las actividades profesionales de las curadurías escapan del ámbito de control de esa jurisdicción. De manera análoga, los acuerdos sobre el reparto del cargo variable neto generado por las expensas, destinado a remunerar al Curador Urbano, deberían ser conocidos por la Jurisdicción Ordinaria, sin perjuicio del control ejercido por órganos disciplinarios o fiscales.[7]

 

6.                  El 1º de noviembre de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[8] Mediante sesión virtual del 16 de noviembre de 2023 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 20 de noviembre siguiente.[9]

 

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

A.               Competencia

 

7.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[11]

 

9.                 En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

 

 

C.     Asunto objeto de decisión y metodología

 

10.             Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 18 Civil Municipal de Medellín y el Juzgado 24 Administrativo Oral de Medellín. Para tal efecto, primero, abordará las reglas de competencia establecidas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria sobre la función de los Curadores Urbanos. Segundo, explicará las normas que determinan el reparto de las solicitudes de licencia o actos de reconocimiento de proyectos de las entidades estatales para el ejercicio de la función pública de los curadores. Finalmente, resolverá el caso concreto y fijará la regla de decisión aplicable a este caso puntual.

 

 

 

 

D.                Las reglas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria cuando la controversia supone verificar la función de los Curadores Urbanos

 

11.              El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece como regla general de competencia que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la responsabilidad de conocer no solo de lo establecido en la Constitución Política y leyes especiales, sino también de las disputas y procesos derivados de actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo. Esto aplica cuando están relacionados con entidades públicas o particulares que ejercen funciones administrativas.[15]

 

12.             Por su parte, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece que la Jurisdicción Ordinaria conoce todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción.[16] Sumado a ello, el artículo 15 del Código General del Proceso determina que la Jurisdicción Ordinaria tiene competencia sobre cualquier asunto que no esté expresamente asignado por la ley a otra jurisdicción. Específicamente, en su especialidad civil, tiene jurisdicción sobre todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria.[17]

 

13.             Ahora bien, la figura de los Curadores Urbanos está recogida en los artículos 9º de la Ley 810 de 2003, inciso primero,[18] 73 y 74 del Decreto 1469 de 2010[19] compilados en los artículos 2.2.6.6.1.1 y 2.2.6.6.1.2 del Decreto 1077 de 2015. Las normas citadas señalan que el curador urbano es un particular que tiene la responsabilidad de estudiar, gestionar, tramitar y expedir licencias para parcelación, urbanización, construcción o demolición, así como para el loteo o subdivisión de predios. Esto se realiza atendiendo las solicitudes de los interesados en llevar a cabo proyectos relacionados con estas actividades en las áreas determinadas por la administración municipal o distrital. En esta línea han precisado que “[l]a curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción”, parcelación o subdivisión (art. 74 del Decreto 1469 de 2010 compilado en el artículo 2.2.6.6.1.2 del Decreto 1077 de 2015).[20]

 

14.             En línea con lo indicado en los Autos 1228 de 2022, 1518 de 2022, 080 de 2023, la naturaleza de los curadores urbanos como particulares que ejercen la función pública ha sido avalada por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Departamento Administrativo de la Función Pública.[21] Incluso de manera reciente el Consejo de Estado, en Sentencia del 21 de mayo de 2020, señaló que “[v]isto el marco normativo y jurisprudencial es claro que los curadores urbanos son particulares que cumplen una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción (art. 9, Ley 810 de 2003). Entonces por disposición de la Carta Política es competencia del legislador determinar el régimen que se les aplicará y las condiciones de ejercicio de dicha función pública, asuntos sometidos a reserva legal.”[22]

 

15.             De lo anterior, se concluye que los Curadores Urbanos son particulares que desempeñan funciones públicas centradas en verificar el cumplimiento de normas urbanísticas a través del otorgamiento de licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y de construcción. Estas actuaciones están sujetas al derecho administrativo según lo contemplado en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por otra parte, cuando los asuntos no versen sobre la verificación del cumplimiento de normas urbanísticas para otorgar licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y construcción, no estarán sujetos al derecho administrativo. En consecuencia, las controversias que de estos se susciten son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en aplicación de la regla general y residual de competencia establecida en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.

 

16.             Este lineamiento para decidir sobre la competencia de los procesos en los que se encuentren involucradas controversias con Curadores Urbanos, fue abordado para otra situación desde el Auto 1228 de 2022 de la Corte Constitucional. En esta oportunidad la Sala Plena explicó que “[l]as acciones populares que se presenten en contra de las curadurías urbanas, para obtener las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo a la función pública que realizan para las personas en situación de discapacidad, le competen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, por cuanto dicha pretensión está inescindiblemente relacionada con el acceso a la función pública que ejercen los curadores urbanos como particulares, en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, esto es, en el desempeño de las atribuciones previstas en los artículos 9 de la Ley 810 de 2003, 2.2.6.6.1.1 y 2.2.6.6.1.2 del Decreto 1077 de 2015.”

 

 

E.                Sobre la función de reparto de las solicitudes de licencia o de actos de reconocimiento de proyectos de las entidades estatales y de vivienda de interés social individual, y el pago por la prestación del servicio

 

17.             La Sección 6 del Decreto 1077 de 2015 establece reglas para la prestación del servicio por parte de los curadores urbanos. En concreto, el artículo 2.2.6.6.6.1 prevé el reparto de las solicitudes de licencia o de actos de reconocimiento de proyectos de las entidades estatales y de vivienda de interés social individual. En concreto, dispone que los asuntos que sean radicados “deberán someterse a reparto entre los distintos curadores urbanos del municipio o distrito, en estricto orden de radicación de la solicitud ante el curador urbano responsable del reparto en los términos previstos en este artículo.” Igualmente, advierte que “el pago del cargo fijo 'CF' de qué trata el presente decreto deberá cancelarse ante el curador urbano que adelante el trámite.” Sumado a esto, el inciso tercero del parágrafo 1º del artículo ibidem advierte que la omisión del reparto o el incumplimiento de sus normativas llevarán a que el curador urbano a cargo o el funcionario público de la entidad solicitante de la licencia vinculado al proyecto incurran en causal de mala conducta, conforme a las disposiciones del Código Único Disciplinario.

 

18.             De otro lado, el artículo 2.2.6.6.8.1 de la Sección 8 del Decreto 1077 de 2015 se refiere a las expensas por los trámites realizados ante los Curadores Urbanos. Señala que estas “se destinarán a cubrir los gastos que demande la prestación del servicio, incluyendo el pago de su grupo interdisciplinario de apoyo y la remuneración del curador urbano.” Sobre este punto, la normativa determina que el Curador Urbano debe contabilizar el porcentaje de los ingresos derivados de la liquidación del cargo variable “Cv” según el artículo 2.2.6.6.8.3. Este porcentaje se divide entre los gastos relacionados con la prestación del servicio y la remuneración del curador. El pago del cargo fijo “Cf”, establecido en el numeral 1º del mismo artículo, está exclusivamente destinado a cubrir los gastos asociados con la prestación del servicio. Las expensas son unitarias y deben ser liquidadas y pagadas al curador urbano por el solicitante del trámite o licencia, de acuerdo con las condiciones establecidas en los artículos que desarrollan la Sección 8 del Decreto 1077 de 2015 y las diferentes modalidades de licencias que están a cargo de los Curadores Urbanos.

 

 

F.                 Caso concreto

 

19.             La Sala Plena advierte que, en el caso sub judice, se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 18 Civil Municipal de Medellín y el Juzgado 24 Administrativo Oral de Medellín. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 18 Civil Municipal de Medellín es la autoridad competente.

 

20.             El asunto trata sobre una demanda que tiene por pretensión declarar el incumplimiento de un acuerdo privado suscrito entre los señores Juan David Cuartas Franco, Luis Fernando Betancur Merino, Sara Cristina Arango Pérez y Manuel José Vallejo Rendón, Curadores Urbanos de Medellín, con el que determinaron un procedimiento para distribuir las solicitudes de licencia urbanística presentadas por entidades estatales, con parámetros y un método para el reparto de los cargos variables asociados. Sin embargo, de acuerdo con el demandante, el señor José Vallejo Rendón no habría suministrado los valores facturados con ocasión al acuerdo y tampoco habría realizado el pago del valor acordado, por lo que el señor Juan David Cuartas Franco busca exigir el cumplimiento de lo pactado vía judicial.

 

21.             De lo anterior, esta Sala encuentra que la causa judicial no está inescindiblemente relacionada con la verificación del cumplimiento de normas urbanísticas, a través del otorgamiento de licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y de construcción, siendo la función pública que ejercen los Curadores Urbanos según lo dispuesto en el artículo 74 del Decreto 1469 de 2010 compilado en el artículo 2.2.6.6.1.2 del Decreto 1077 de 2015. Igualmente, tampoco se advierte que la demanda esté relacionada con la omisión del reparto o el incumplimiento de sus normativas y que se determine una causal de mala conducta de un particular con funciones públicas.  En este sentido, a pesar de que los cuatro Curadores Urbanos de la ciudad de Medellín llevaron a cabo un arreglo que incide en el ejercicio de las funciones para la expedición de licencias urbanísticas y el reparto de las expensas, lo cierto es que las pretensiones de la demanda buscan que el señor José Vallejo Rendón proporcione la información de sus valores facturados y realice el pago del valor concertado en el acuerdo de distribución de los proyectos de entidades estatales.

 

22.             Por lo tanto, el cumplimiento de los acuerdos para la distribución de los trámites entre los Curadores Urbanos no activa la regla de competencia del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Esto, por cuanto los acuerdos organizativos no constituyen, prima facie, una función pública en manos de un particular, al no ser una actividad expresamente atribuida como una función pública por la normativa sobre la materia. Así, el artículo 2.2.6.6.6.1 del Decreto 1077 de 2015 determina explícitamente que la función de reparto es una actividad operacional de cara a verificar el cumplimiento de normas urbanísticas por parte del Curador Urbano asignado para cada solicitud. De este análisis, se deduce que la función de disciplina urbanística, concebida como una función pública por los artículos 74 del Decreto 1469 de 2010 y 2.2.6.6.1.2 del Decreto 1077 de 2015, difiere de la función de reparto, entendida esta como una actividad distributiva de las solicitudes. En consecuencia, su relación no implica una indiferenciación de la carga conceptual y jurídica que cada una de ellas ostenta.

 

23.             Así entonces, el conocimiento del asunto es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en aplicación de la regla general y residual de competencia contenida en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.

 

24.             Regla de decisión. La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer sobre controversias originados en actos y/o contratos realizados por Curadores Urbanos que no estén inescindiblemente relacionados con la verificación del cumplimiento de normas urbanísticas, a través del otorgamiento de licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y de construcción.

 

25.             Con fundamento en lo anterior, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 18 Civil Municipal de Medellín, el cual deberá comunicar la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 18 Civil Municipal de Medellín y el Juzgado 24 Administrativo Oral de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 18 Civil Municipal de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-4883 al Juzgado 18 Civil Municipal de Medellín para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

José Fernando Reyes Cuartas

Presidente (e)

 

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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