TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-3109/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conocimiento de procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de obligaciones emanadas del Sistema de Seguridad Social Integral

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 3109 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-4778

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente,

 

AUTO

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.            La acción judicial. El 24 de septiembre de 2021[1], la Caja de Compensación Familiar del Huila –“Comfamiliar Huila EPS-S”– (en adelante, “Comfamiliar Huila”) presentó una demanda en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), el Departamento del Huila-Secretaría Departamental de Salud y el Municipio de Pitalito, Huila. Solicitó declarar que las entidades demandadas adeudan a Comfamiliar Huila “el pago por concepto de esfuerzos propios de los meses de agosto y noviembre del 2020, producto de las facturas por concepto de administración de recursos del régimen subsidiado”. Así mismo, solicitó ordenar a las demandadas reconocer y pagar las sumas presuntamente adeudadas, junto con la actualización acorde con el IPC, y los intereses moratorios[2]. Comfamiliar Huila alegó que presentó al Municipio de Pitalito, Huila, facturas de venta por la administración de recursos del régimen subsidiado de salud correspondientes a los meses de agosto y noviembre de 2020 y, sin embargo, “ninguno de los demandados, han girado los recursos de esfuerzo propio […] dentro del término legal dispuesto para ello” a pesar de haber realizado las reclamaciones administrativas pertinentes[3].

 

2.       Primer reparto. El 22 de octubre de 2021, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva admitió la demanda[4]. No obstante, el 30 de junio de 2022, (i) dejó sin efecto la actuación surtida en el proceso desde el auto admisorio, (ii) declaró que carecía de competencia sobre el asunto y (iii) remitió el expediente para reparto a los jueces administrativos del circuito de Neiva. Esto, con fundamento en los siguientes argumentos: (a) mediante el auto 389 de 2021, la Corte Constitucional consideró que el artículo 2.4 del CPTSS[5] “no es aplicable a las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas”; y (b) las decisiones de la administración sobre las solicitudes de recobros son actos administrativos y la ADRES “se rige por normas de derecho público”, por lo que es aplicable[6] la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo del artículo 104 del CPACA[7].

 

3.       Segundo reparto. El proceso pasó al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva. Esta autoridad ordenó a la entidad demandante adecuar la demanda, pues la Oficina Judicial la había asignado a ese despacho judicial “bajo la figura del proceso EJECUTIVO”, lo cual no era en estricto sentido coherente con las pretensiones originales de la demanda[8]. En consecuencia, el apoderado de Comfamiliar Huila adecuó la demanda a un trámite ejecutivo[9] y solicitó librar “mandamiento de pago”[10] en favor de Comfamiliar Huila en virtud “de la factura por concepto de administración de recursos del régimen subsidiado”, más los intereses moratorios. La adecuación de la demanda explicitó que “el presente caso se trata de un proceso ejecutivo tendiente a obtener el pago de obligaciones, por concepto de esfuerzos propios”[11].

 

4.       El 21 de septiembre de 2023[12], el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva declaró que carecía de jurisdicción y competencia, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional. Lo anterior, con base en las siguientes razones: (i) según el artículo 104.6 del CPACA, “los únicos procesos ejecutivos que son del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los ‘derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades’”; (ii) a la luz del artículo 297 del CPACA, “la demanda ejecutiva promovida no está soportada en título ejecutivo derivado de providencia judicial ni en contrato alguno, en los términos antes indicados”, sino en facturas por servicios prestados de forma directa a usuarios del régimen subsidiado; y (iii) según el auto 1181 de 2021[13], la jurisdicción ordinaria laboral conoce procesos ejecutivos de EPS con el fin de librar mandamientos de pago por concepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación de servicios del SGSSS[14], “siempre que no se enmarque[n] en […] los supuestos [del] artículo 104.6”[15] del CPACA.

 

5.       Actuación ante la Corte Constitucional. El 20 de noviembre de 2023, de conformidad con el reparto del 16 de noviembre del mismo año, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente CJU-4778 a la magistrada sustanciadora[16].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

6.       La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo que dispone el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.                 Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

7.       La Sala Plena debe resolver el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, para conocer la demanda de Comfamiliar Huila en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), el Departamento del Huila-Secretaría Departamental de Salud y el Municipio de Pitalito, Huila, por la prestación de servicios del SGSSS del régimen subsidiado. Con este fin, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatar el cumplimiento de esos presupuestos, reiterará las reglas de distribución de competencia para conocer procesos ejecutivos derivados de obligaciones del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.                 Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.       Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[17]. La Corte Constitucional ha reiterado que para que este tipo de conflictos surja es necesario acreditar tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[18], los cuales explica el siguiente cuadro:

 

 

9.       El asunto sub examine dio origen a un conflicto de jurisdicciones porque satisface los requisitos subjetivo, objetivo y normativo.

 

9.1.     Satisface el presupuesto subjetivo, porque el conflicto se presenta entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo;

9.2.     Satisface el presupuesto objetivo, debido a que existe una controversia respecto del conocimiento de la demanda ejecutiva de recobros en contra de la ADRES, el Departamento del Huila y el Municipio de Pitalito; y,

9.3.     Satisface el presupuesto normativo, dado que los jueces enunciaron los fundamentos de índole legal y jurisprudencial que soportan las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 2 y 4 supra).

 

4.                 Competencia en procesos ejecutivos derivados de obligaciones del SGSSS

 

10.   Distribución de competencias cuando el proceso que da origen al conflicto de jurisdicciones no es ejecutivo. En el auto 721 de 2021^[22], la Sala Plena concluyó la siguiente regla de decisión: “[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado”. En esa oportunidad, la Corte consideró que la controversia sobre el cobro de la UPC no pagada no encaja dentro del supuesto del artículo 2.4 del CPTSS, pues no “alude directamente a los conflictos referidos a la prestación de los servicios de la seguridad social y en los que participen afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores, entidades administradoras y entidades prestadoras”. En particular, señaló que (i) las partes involucradas no coinciden con las que referencia el artículo 2.4. ibidem[23]; (ii) la liquidación y pago de la UPC es un procedimiento administrativo mediante el cual la Nación reconoce sumas de dinero para cubrir las prestaciones del PBS a las personas afiliadas al régimen subsidiado “que deriva en la emisión de un acto de carácter administrativo”; y (iii) la controversia sobre la UPC y su pago no tiene relación directa con la prestación del servicio de salud, sino que supone un conflicto económico.

 

11.   Recientemente, en los autos 803 y 1965 de 2023, la Sala Plena aplicó la regla de decisión del auto 721 de 2021 al resolver dos conflictos de jurisdicciones en procesos que iniciaron Comfamiliar Huila y Asmet Salud EPS. Las demandas solicitaban a la jurisdicción ordinaria laboral condenar a la ADRES y a entidades del nivel territorial a pagar valores con cargo a los recursos de esfuerzos propios por la prestación de servicios médicos a la población afiliada al régimen subsidiado. En ambos casos, la Corte consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para “exigir [a entidades del nivel territorial y a la ADRES] el pago de servicios médicos prestados a afiliados del régimen subsidiado de salud con cargo a los recursos de esfuerzo propio, ‘corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011’”[24].

 

12.   Distribución de competencias cuando el proceso que da origen al conflicto de jurisdicciones es ejecutivo. Mediante el auto 1181 de 2021, la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: “[c]orresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral los procesos ejecutivos promovidos por una EPS, con el fin de que se libre mandamiento de pago en su favor por concepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación de servicios en el marco del sistema de seguridad social en salud y por el monto definido en la Liquidación Mensual de Afiliados correspondiente, siempre que no se enmarque en ninguno de los supuestos previstos por el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011”. La Sala Plena aclaró que “la jurisdicción contenciosa administrativa ostenta competencia en materia de procesos ejecutivos, únicamente, en los eventos que prevé el artículo 104.6 del CPACA”. A su vez, el referido artículo atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de procesos ejecutivos sólo cuando estos se derivan de “i) las condenas impuestas a la administración, (ii) las conciliaciones aprobadas, (iii) los laudos arbitrales y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales”[25]. En consecuencia, La Sala Plena concluyó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conoce de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

 

5.                 Caso concreto

 

13.   La jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer el asunto que suscita el conflicto sub examine. Lo anterior, debido a que Comfamiliar Huila pretende que la autoridad judicial libre mandamiento ejecutivo contra la ADRES, el Departamento del Huila y el Municipio de Pitalito, a fin de que paguen “los valores de esfuerzo propio”[26] por los servicios de salud que prestó a personas afiliadas al régimen subsidiado en salud. Para la Sala, si bien este es un asunto relacionado con la financiación de los servicios de salud y no con su prestación, lo cierto es que no supone la existencia de un título ejecutivo cuyo pago sea exigible de acuerdo con los artículos 104.6 y 297 del CPACA. En este sentido, la Sala Plena considera que la regla de decisión del auto 1181 de 2021 es aplicable a este caso, debido a las siguientes razones. Primero, a pesar de que Comfamiliar Huila presentó originalmente una demanda ordinaria laboral[27], eligió adecuar la acción judicial a una demanda ejecutiva (supra párr. 3). Segundo, se podría argumentar que no hay un conflicto de competencias entre diferentes jurisdicciones debido a que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva declaró su falta de competencia únicamente en relación con la demanda ordinaria laboral original y no en relación con la demanda adecuada a un trámite ejecutivo, la Sala considera que, con base en los principios de eficiencia y celeridad procesales, la decisión que satisface en mayor medida el derecho de acceso a la administración de justicia en este caso implica definir la autoridad que debe asumir el conocimiento del proceso.

 

14.   La Sala precisa que no es competente para determinar si el demandante en el caso sub judice cuenta efectivamente con un título ejecutivo, por lo tanto, si el juez laboral al cual se remitirá el presente asunto considera que la entidad demandante no cuenta con un auténtico título ejecutivo, deberá remitir este caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[28].

 

15.   En estos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4778, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. – DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva es competente para conocer de la demanda ejecutiva que presentó la Caja de Compensación Familiar del Huila en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el Departamento del Huila - Secretaría Departamental de Salud del Huila y el Municipio de Pitalito, Huila.

 

Segundo. – REMITIR el expediente CJU-4778 al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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