Sentencia A. 310/19

Auto 310/19

 

NULIDAD CONTRA SENTENCIAS PROFERIDAS POR SALAS DE REVISION-Reiteración de jurisprudencia

 

SOLICITUD NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Cumplimiento de requisitos de legitimidad, oportunidad y suficiente carga argumentativa

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reiteración sobre elusión de análisis de asuntos de relevancia constitucional como causal de nulidad

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por falta de carga argumentativa

 

 

Referencia: Solicitud de Nulidad de la Sentencia T-021 de 2019 presentada por la Dirección de Parques Nacionales Naturales de Colombia.

 

Expediente T-6.809.212: Acción de tutela formulada por José David Miranda López, miembro y representante del Consejo Comunitario de Negritudes de la Vereda de Playa Blanca contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Parques Nacionales Naturales de Colombia.

 

Magistrado Sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

 

Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil diecinueve (2019).

 

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a decidir sobre la solicitud de nulidad elevada por Parques Nacionales Naturales de Colombia, respecto de la Sentencia T-021 de 2019 proferida por la Sala Novena de Revisión el 28 de enero de 2019.

 

I. ANTECEDENTES

 

En la Sentencia T-021 de 2019, la Sala Novena de Revisión estudió la demanda de tutela formulada por parte de José David Miranda López, miembro y representante del Consejo Comunitario de Negritudes de la Vereda de Playa Blanca contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Parques Nacionales Naturales de Colombia, con base en los hechos que a continuación se sintetizan:

 

Hechos reseñados en la Sentencia T-021 de 2019

 

1. En asamblea general del 12 de agosto de 2012, la Comunidad Negra de Playa Blanca se constituyó como Consejo Comunitario de Negritudes de la vereda de Playa Blanca. Por su parte, la Sentencia T-485 de 2015 validó que ese colectivo era beneficiario del Convenio OIT 169. Al respecto, la Sala Octava de Revisión estimó que el pueblo actor ejercía una ocupación colectiva del territorio, pues en éste adelantaba sus actividades culturales, laborales, ocupacionales y económicas. Sin embargo, indicó que ese grupo se había visto forzado a adaptarse a los cambios socioeconómicos de la zona, de manera que tuvieron que modificar sus labores productivas^[1].

 

2. Por medio la Resolución No 0255 del 29 de junio de 2017, la Dirección de Parques Nacionales Naturales de Colombia (en adelante PNN) prohibió de manera temporal el ingreso de visitantes y prestadores de servicios turísticos a través de transporte marítimo al Parque Nacional Natural “Los Corales del Rosario y de San Bernardo”, en el sector de Playa Blanca -Isla de Barú- a partir del julio de 2017. Además, precisó que la interdicción estaría vigente hasta tanto no se adoptaran y ejecutaran las medidas de ordenamiento, manejo y control por parte de las autoridades de la zona, y se verificaran las condiciones ambientales que justificaran el levantamiento total o parcial de la medida.

 

3. Ante esa situación, el accionante formuló acción de tutela en contra del acto administrativo mencionado, porque desconoció los derechos fundamentales a la consulta previa, al trabajo, al debido proceso administrativo, al acceso al alimento y al mínimo vital de la comunidad negra de la vereda de Playa Blanca, al negar el ingreso a una zona en donde desarrollan sus actividades productivas de las que derivan su sustento, sin haber concertado esa medida con el pueblo afrosdescendiente.

 

Decisión de tutela de primera instancia

 

7. En sentencia del 4 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar decidió amparar el derecho a la consulta previa de la comunidad negra de la vereda de Playa Banca, debido a que la Dirección de PNN omitió concertar con ese colectivo la Resolución 0255 del 29 de junio de 2017. Indicó que esa decisión debió ser sometida a consulta previa por las siguientes razones: i) la presencia de un colectivo con especial protección constitucional; ii) la existencia de una decisión administrativa de impacto; y iii) la ubicación del pueblo étnico diverso en área de influencia de la medida de restricción. Entonces, el a-quo suspendió los efectos de la resolución mencionada hasta que se realizara la consulta previa con la comunidad actora y demás colectivos étnicos diversos que se vieron afectados con la medida.

 

Impugnación

 

8. PNN impugnó la decisión del juez de primera instancia. El recurso se sustentó en que la Resolución No 0255 de 2017 no había quebrantado el derecho a la consulta previa de la comunidad negra de la vereda de Playa Blanca por los argumentos que se referencian a continuación: i) era una medida de prohibición temporal de ingreso, por vía marítima, a la isla de Barú, la cual podía ser levantada; ii) era el ejercicio de las funciones de manejo, control y protección ambiental que tiene la Entidad demandada en relación con los parques naturales del país. Resaltó que PNN tenía la obligación de adoptar medidas urgentes y prioritarias para prevenir, mitigar y corregir los impactos desmesurados que ha sufrido el ecosistema de Playa Blanca; y iii) no se presentaba una afectación directa con la medida.

 

En relación con el argumento número iii), manifestó que la medida de salvaguarda no había perturbado al pueblo tribal accionante, porque no entrañaba afectación diferenciada a la comunidad negra de la vereda de Playa Blanca. La orden enjuiciada no lesionaba directa y prioritariamente a los colectivos étnicos, ni causaba impactos en la identidad cultural de la colectividad. Sobre el particular, indicó que no alteraba el estatus de grupo étnico o sus usos tradicionales. Aseveró que era una medida que se dirigía a los turistas y visitantes, al igual que sólo cobijaba el acceso a la zona por vía marítima.

 

9. El Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior solicitó que la decisión de instancia fuese revocada, toda vez que la medida de prohibición de ingreso marítimo a Playa Blanca debía ser objeto de participación ambiental y no de consulta previa. Su posición se fundamentó en que la Resolución 255 de 2017 materializaba las obligaciones que tienen las autoridades para restablecer el orden ecológico afectado por las trasgresiones ambientales

 

Decisión de segunda instancia

 

11. En Sentencia del 8 de marzo de 2018, el Consejo Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, confirmó el amparo sobre el derecho a la consulta previa de la comunidad negra de la Vereda de Playa Blanca, como quiera que la decisión de prohibir temporalmente el transporte fluvial de embarcaciones a la zona de Playa Blanca causó afectación directa a esa colectividad, pues había perturbado las actividades productivas y laborales que realiza en su territorio

 

La Sentencia T-021 de 2019

 

12. Conforme con los hechos y planteamientos expuestos en los antecedentes, la Sala Novena de Revisión formuló los siguientes problemas jurídicos de forma y de fondo, con sus respectivas respuestas.

 

12.1. Inicialmente, abordó la procedibilidad del amparo^[2]. La Sala Novena de Revisión reiteró que la acción de tutela era el mecanismo judicial adecuado y preferente para proteger el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas diferenciadas. De ahí que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho carece de la idoneidad para resolver la situación inconstitucional que produce la omisión del trámite de concertación de una decisión. En el análisis del caso, indicó que la tutela era procedente, pues se había solicitado la protección del derecho a la consulta previa y se formularon argumentos plausibles de desconocimiento de esa garantía ante una medida que posiblemente constituía afectación directa.

 

12.2. Una vez se agotó ese análisis, la Corte emprendió el examen de fondo del caso. Así, se planteó:

 

¿si PNN (Parques Naturales Nacionales de Colombia) desconoció el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad negra de la vereda Playa Banca, toda vez que prohibió, de manera urgente y transitoria, el traslado marítimo desde y hacia el sector de Playa Blanca -Resolución No 0255 de 2017-, sin haber concertado esta decisión con el colectivo, pese a que sus actividades productivas y laborales dependen de ese tránsito? Esta cuestión implica que se determine: ¿si esa medida urgente y transitoria de protección ambiental causa afectación directa a una comunidad étnica, cuando se perturba sus actividades laborales, ocupacionales y tradicionales de las que derivan su subsistencia? 

 

Para resolver esos cuestionamientos, se precisaron las reglas jurisprudenciales en torno a los siguientes temas: (i) marco normativo del derecho fundamental a la consulta previa; ii) las reglas de aplicación de la consulta previa. En especial, se hizo referencia a la concertación en el ámbito de las actuaciones administrativas que se expiden en protección de los ecosistemas; y (iii) la justicia ambiental en la resolución de conflictos en torno al uso y aprovechamiento de recursos naturales

 

12.2.1. La Sala Novena de Revisión manifestó que el marco jurídico del derecho fundamental a la consulta previa se encontraba conformado por normas internacionales y nacionales. Así mismo, resaltó que esa normatividad establece un modelo de gobernanza en que la concertación y la participación con esos colectivos étnicos diversos son un presupuesto indispensable para garantizar sus demás derechos e intereses, por ejemplo la integridad cultural, la libre determinación, el territorio y el uso de los recursos naturales etc. En ese contexto, reiteró el precedente unificado en la Sentencia SU-123 de 2018 sobre la aplicación del derecho a la consulta previa; entre ellos sus criterios generales y específicos, al igual que el papel de la afectación directa como presupuesto de activación de esa garantía.

 

Sobre el particular, reseñó las hipótesis en que se había configurado afectación directa en medidas administrativas distintas a las actividades de explotación de recursos naturales o de construcción, como son: i) eventos que la decisión causa un impacto sobre la diversidad, la idiosincrasia y la autopercepción de la identidad étnica de la comunidad (referenció las Sentencias SU-097 de 0217 y T-308 de 2018); y ii) las situaciones en que la ejecución de las medidas entrañan intervenciones en las dinámicas políticas, ocupacionales, laborales, económicas, sociales y culturales del colectivo (relacionó las Sentencias T-116 de 2011, T-379 de 2011, T-376 de 2012, T-049 de 2013, T-355 de 2014, Sentencia T-247 de 2015, T-466 de 2016 , T-475 de 2016 , T-201 de 2017, T-582 de 2017 y T-103 de 2018)   

 

Acto seguido, sintetizó que el balance constitucional vigente ha considerado aplicable el derecho a la consulta previa en medidas administrativas de protección ambiental^[3]. Sin embargo, advirtió que en esos eventos no se había presentado un caso en que se hubiese valorado la existencia o no de afectación directa a un grupo étnico diverso como resultado “de la expedición e implementación de determinaciones urgentes y transitorias de salvaguarda de parques naturales en estado crítico (…) La Corte toma nota del vacío jurisprudencial en la materia, de manera que no existe una decisión análoga que controle este caso o que otorgue una regla decisional”^[4].

 

Indicó que la tensión normativa, consulta previa – protección ambiental, ocurría cuando las medidas de salvaguarda ecosistémicas generan afectación directa, es decir, para esta Corporación dicha colisión entre normas era una hipótesis fáctica y normativa posible^[5]. Aunque, la Sala Novena de Revisión advirtió que esa tensión se resuelve con las pautas que se enuncian a continuación

 

“i) promover la participación de los pueblos étnicos diversos en decisiones de control y protección de los ecosistemas; ii) permitir que esas colectividades accedan a su territorio a pesar de las medidas de salvaguarda ambiental; y iii) facilitar el acceso a los beneficios derivados de la concertación. Dichos criterios de armonización deben buscar la conservación de los ecosistemas. En caso de que no se resuelva la tensión, la ponderación será la herramienta adecuada para delimitar el ámbito de protección de uno u otro principio”

 

Conjuntamente, explicó que la justicia ambiental es una herramienta que sirve para resolver los conflictos que surgen en torno a la distribución de beneficios y cargas ambientales, por ejemplo los eventos en que las medidas de salvaguarda ambiental aparejan una perturbación a una comunidad étnica diversa. Enfatizó que “el camino para restablecer la ruptura del orden justo a través de la participación de los colectivos afectados y de la configuración de medidas de compensación o de reparación por las cargas ecosistemitas y/o ambientales soportadas”.

 

12.2.2 En el caso concreto, la Corte concluyó que PNN había vulnerado el derecho a la consulta previa de la comunidad negra de la vereda de Playa Blanca, debido a que no fue objeto de diálogo la prohibición de transporte fluvial a la zona de Playa Blanca, medida que constituía una afectación directa a la comunidad actora.

 

Estimó que la Resolución 0255 de 2017 había causado una “afectación diferencial” en la comunidad demandante en modos no percibidos por los demás miembros de la sociedad, de acuerdo con las siguientes razones: (i) el colectivo tutelante desempeñaba labores económicas de subsistencia en la zona de Playa Blanca, las cuales han sido reconocidas como prácticas tradicionales (prestación de servicios turísticos en el aérea). Este hecho se demostró con las afirmaciones del demandante y se constató con los supuestos fácticos probados en la Sentencia T-485 de 2015^[6]; (ii) la resolución mencionada impedía que se realizaran las actividades ocupacionales, por lo que alteraba las condiciones socioeconómicas de la comunidad, quienes no pueden seguir realizando sus prácticas laborales; y iii) la Resolución 0255 de 2017 implicó restringir el uso del territorio de la zona en donde habita la colectivos, dado que la medida cuestionada implica prohibir el ingreso y salida de ese lugar por vía marítima.

 

Así mismo, consideró que el carácter transitorio y urgente de la orden de protección no eliminaba la configuración de la afectación directa que padeció la comunidad negra de la vereda de Playa Blanca, puesto que perturbaba los medios de subsistencia y su relación con el entorno. Es más, indicó que obstaculiza las prácticas tradicionales y ocupacionales del colectivo demandante. De ahí que ese escenario de limitación produciría el deterioro de las estructuras sociales, económicas y culturales de la comunidad negra de Playa Blanca, porque no pueden desarrollar con plenitud las actividades de las que se deriva su sustento desde hace tiempo.

 

En consecuencia, advirtió que esa conclusión evidenciaba una tensión “entre los derechos de la comunidad afro y el principio de protección ambiental, colisión que debe resolverse con la participación del colectivo, a través de la consulta previa, al implementar la medida de salvaguarda de los recursos naturales y al diseñar las alternativas o compensaciones a las cargas que debe soportar el grupo en aras de cuidar los recursos naturales”. Agregó que esa respuesta era una exigencia de justicia ambiental ante el desequilibrio de cargas y beneficios ambientales que produjo la prohibición de transporte fluvial. El diálogo con la comunidad conjuraría la perturbación y aumentaría la eficacia en la conservación del ecosistema.

 

12.3. En ese contexto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional decidió:

 

i) confirmar parcialmente los fallos emitidos por parte del Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en relación con el amparo del derecho a la consulta previa;

 

ii) revocar parcialmente los fallos de instancia en cuanto a la orden que suspendió los efectos de la Resolución 0255 del 29 de junio de 2017, debido a que esa medida renuncia a la idea de lograr la compatibilidad entre los derechos de la comunidad afro demandante y el interés general, representado en la protección del medio ambiente y en la vigencia de un orden justo ambiental. Se advirtió que el acto administrativo mencionado tenía una finalidad legítima que debía ser tenida en cuenta a la hora de fijar el remedio judicial. En ese contexto, la medida de suspensión del acto administrativo demandado no era necesaria, por cuanto existían mecanismos que permiten garantizar el derecho a la consulta previa y los elementos axiales de protección de los ecosistemas así como de la justicia ambiental.

 

(iii) Por ello, consideró pertinente ordenar una consulta, la cual sería celebrada después de la expedición de la medida y durante su vigencia. Se indicó que en dicho espacio se podían plantear medidas que permiten proteger el ambiente y garantizar los medios de subsistencia de la comunidad actora, o formas de mitigación de los efectos de la prohibición.

 

 La solicitud de nulidad de la Sentencia T-021 de 2019

 

13. Mediante escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 7 de marzo de 2019, a través de apoderado, PNN solicitó la nulidad de la Sentencia T-021 de 2019, como quiera que se desconoció su debido proceso, al incurrir en las siguientes hipótesis de elusión de estudio de asuntos de relevancia constitucional:

 

(i) El solicitante manifestó que la Sala Novena de Revisión había omitido “realizar un análisis exhaustivo frente a la entidad del daño que se le causaba a la comunidad y si el mismo afectaba con especial identidad o de manera diferenciada a los habitantes o usuarios de Playa Blanca”. Al respecto, reseñó in extenso el salvamento de voto de la providencia, el cual indicaba que no se había probado la afectación directa, por lo que operaba la participación de la comunidad y no consulta previa.

 

(ii) El representante de PNN aseveró que la Sentencia T-021 de 2019 había omitido revisar, analizar y estudiar la protección constitucional de las áreas del Sistema de Parqués Naturales y el deber que tiene el Estado para garantizar dicha protección. Precisó que la jurisprudencia constitucional ha defendido que el Estado se encuentra legitimado para salvaguardar el interés general, representado en la protección del ambiente y de ciertos ecosistemas, como los parques naturales^[7]. Adujó que existe una supremacía de la protección del ambiente sobre los demás derechos. Entonces, resaltó que la Corte había omitido estudiar la legitimidad que tenía PNN para expedir una resolución de conservación en un aérea protegida.

 

(iii) Señaló que la Corte Constitucional no había valorado la importancia y la temporalidad de la medida impuesta en la Resolución 255 de 2017. Censuró que Sala Novena de Revisión había renunciado a realizar un estudio de “fondo acerca de la legalidad de la medida y los efectos inmediatos de la misma”. La alternativa escogida por la administración se encontraba respaldada por la Constitución para prevenir, conservar, mitigar los daños ambientales. Así mismo, reprochó que no se hubiese tenido en cuenta el carácter temporal, inminente y urgente de la medida, el cual desvirtuaba la consulta previa, dado que era la respuesta a una grave afectación de un ecosistema que hace parte de una área protegida.

 

(iv) Por último, PNN afirmó que la Corte había omitido valorar que la consulta previa era improcedente por tratarse de una medida preventiva e inmediata que busca el cese del daño o afectaciones a un área protegida. El peticionario reprochó que no se hubiese ponderado y valorado los procedimientos de imposición de la medida y el de consulta previa con la comunidad. Agregó que la Corte considera que deben primar los derechos de la comunidad actora sobre las obligaciones constitucionales de las autoridades ambientales. La consulta previa desnaturalizaría la medida preventiva, pues si es consultada dejaría de tener esa calidad, situación que representaría el incumplimiento del deber de garantía de un ambiente sano.

 

La intervención de la parte demandante del proceso que concluyó con la Sentencia T-021 de 2019

 

14. En Auto del 22 de abril del 2019, el Magistrado Sustanciador ordenó al Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar que, corriera traslado al ciudadano José David Miranda López, miembro y representante del Consejo Comunitario de Negritudes de la Vereda de Playa Blanca, de la solicitud de nulidad promovida contra la Sentencia T-021 de 2019 por parte PNN. Sin embargo, el colectivo actor del proceso de tutela no se pronunció sobre el particular.

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

1.  De conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir las peticiones de nulidad que se promueven contra las sentencias de tutela proferidas por esta Corporación.

 

Asunto objeto de análisis

 

2. La Sala Plena debe determinar si la solicitud de nulidad propuesta por la Dirección de PNN cumple con los requisitos formales y materiales de procedencia, al denunciar que la Sentencia T-021 de 2019 vulneró su derecho al debido proceso, porque, según la peticionaria, la Sala Novena de Revisión omitió estudiar o analizar los siguientes asuntos, argumentos y/o pruebas relacionados con: i) un examen exhaustivo de la entidad y naturaleza del daño que causó la Resolución 0255 de 2017 a la comunidad afrodescendiente y si éste se diferenciaba del perjuicio que sufrían los demás habitantes; ii) la protección especial que tiene el Sistema de Parques Naturales y el deber que tiene el Estado de salvaguardar esos ecosistemas; iii) la relevancia y temporalidad que tiene la medida impuesta en la Resolución 0255 de 2017; y iv) la ausencia de la obligación de celebrar consulta previa, por cuanto que es una medida preventiva que requiere ser inmediata para cesar las afectaciones al ambiente.

 

En ese estado de cosas, la Corte adoptará la siguiente metodología: en primer lugar, recordará las reglas sobre la procedencia de las peticiones de nulidad; en segundo lugar, resolverá la solicitud formulada por el apoderado de PNN.

 

Jurisprudencia sobre las solicitudes de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional^[8]

 

3. En varias oportunidades, la Corte Constitucional ha precisado que las sentencias proferidas en sede revisión de tutela no son susceptibles de recurso alguno, en razón de que se encuentran protegidas por el principio de cosa juzgada. Sin embargo, la ley y la jurisprudencia han aceptado de manera excepcional que las partes o los interesados legítimos en los procesos aleguen la nulidad de los fallos de esta Corporación, siempre que incurran en irregularidades que afecten su derecho al debido proceso y se cumplan ciertos requisitos.

 

4. De acuerdo con el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991 y la jurisprudencia^[9], las partes e intervinientes pueden solicitar la nulidad en el proceso de tutela en las hipótesis que se enuncian a continuación: i) antes que el fallo sea proferido, siempre que se produzca una violación al derecho al debido proceso; y ii) con posterioridad a la sentencia que culmina el proceso, al cuestionar esa misma decisión ante la configuración de irregularidades que se deriven de manera directa del fallo^[10]. Ello sucede cuando la trasgresión del derecho al debido proceso es evidente y se presenta en la providencia que resuelve la causa. En esos eventos, la nulidad puede ser declarada de oficio^[11] o a petición de parte^[12]. 

 

5. El artículo 241 de la Carta Política consagró que las decisiones proferidas por la Corte Constitucional son definitivas e incontrovertibles, dado que esa autoridad judicial actúa como órgano de cierre. En ese contexto, las peticiones de nulidad contra las decisiones de este tribunal que ponen fin a los procesos de tutela se encuentran regidas por la excepcionalidad. La procedibilidad de dichas postulaciones se restringe a la evaluación de la validez de la providencia atacada y no a un juicio sobre la corrección jurídica de la misma. Las peticiones de nulidad no son una segunda instancia donde se cuestione el fallo o donde la Sala Plena se concentre en imponer su criterio sobre el de las salas de revisión. En esas circunstancias, se debe constatar que alguna sala de revisión vulneró de manera grave y evidente el derecho al debido proceso de las partes o de los terceros con interés, al emitir la providencia. 

 

Los peticionarios deben demostrar de manera inequívoca el yerro que eliminaría la sentencia cuestionada del ordenamiento jurídico. Para ello, tienen la carga de evidenciar que se desconocieron las reglas fijadas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, vulneración que debe ser notoria, flagrante y trascendental al debido proceso. En el Auto 031 de 2002, la Sala Plena precisó de manera enunciativa los siguientes criterios que deben observar las peticiones de nulidad de las sentencias dictadas por las salas de revisión:

 

“c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar mediante una carga argumentativa seria y coherente el desconocimiento del debido proceso (auto de agosto 1º de 2001). No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.

d) Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión, no pueden configurar violación al debido proceso. Así, como lo dijo la Corte, (…)

e) Si la competencia del juez de tutela es restringida para la valoración probatoria (cuando se controvierten decisiones judiciales), ante la solicitud de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida frente a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión. Lo anterior se explica claramente porque la nulidad no puede reabrir debates concluidos ni servir como instancia o recurso contra la sentencia revisión en sede de tutela.

f) Como ya se explicó, solamente opera cuando surgen irregularidades que afectan el debido proceso.

g) Esa afectación debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos” (subrayado del texto original)”^[13].

 

6. Ante la excepcionalidad de las peticiones de nulidad, esta Corporación se ha preocupado por precisar cuándo procede esa solicitud frente a una sentencia dictada por sus salas, debido a que reconocer esa petición como regla general significa desconocer los principios de la cosa juzgada y de seguridad jurídica. En esa labor, ha indicado que la solicitud de nulidad de una providencia cuenta con exigencias formales y materiales^[14].

 

6.1. De un lado, los primeros requisitos se identifican con las condiciones de procedibilidad y evalúan si es posible analizar la vulneración del derecho al debido proceso^[15]. Tales parámetros son:

 

i) La oportunidad, la cual exige al interesado solicitar la nulidad dentro del término de ejecutoria de la sentencia, esto es, en el plazo de tres días siguientes a su notificación^[16]. “Vencido este término, se entiende que toda circunstancia que pueda acarrear la nulidad de la sentencia queda saneada”^[17],

 

ii) La legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir de uno de los sujetos procesales que intervino en el trámite que concluyó con el fallo cuestionado o por un tercero que resultó afectado con la decisión proferida por parte de la Sala de Revisión; y

 

iii) La carga argumentativa de la petición, condición que exige al interesado explicar de manera clara, expresa, precisa, pertinente y suficiente^[18] los contenidos constitucionales vulnerados, así como la incidencia de la afectación en el fallo cuestionado^[19]. En este requisito, la Corte ha pedido una carga demostrativa cualificada por parte del solicitante, deber que no se agota en una disconformidad de la providencia^[20]. La argumentación de la postulación de nulidad tiene la obligación de identificar con precisión los yerros de la providencia que originaron la conculcación del derecho del debido proceso.

 

Esta clase de incidente requiere que el nulicitante concrete los motivos que sustentan su petición en las causales de nulidad o presupuestos que la Corte ha identificado como restrictivos. Dicha limitación se presenta, toda vez que “esta Corporación ha definido una serie de causales excepcionales para su prosperidad, que se enmarcan dentro de las normas que regulan el procedimiento de tutela”^[21]. En suma, el requisito exige que el solicitante identifique la causal y sustente la hipótesis enunciada^[22]. 

 

6.2 De otro lado, la segunda clase de requisitos son materiales o sustanciales, y pretenden evaluar la ocurrencia de hipótesis que producen la vulneración al debido proceso de las partes o terceros con interés. La Corte ha fijado las siguientes causales: i) cambio de precedente de la Sala Plena o el desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión^[23]; ii) la existencia de una decisión adoptada sin la mayoría establecida en la ley; iii) la incongruencia de la sentencia entre su parte motiva y resolutiva^[24]; iv) la expedición de órdenes dirigidas a terceros que no fueron vinculados al proceso^[25]; v) el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional^[26]; vi) la elusión de estudio de un asunto de relevancia constitucional en la providencia cuestionada en nulidad, omisión que debe tener efectos trascendentales para el fallo^[27]; y vii) la insuficiente argumentación del auto de vinculación de un tercero excluyente^[28].

 

6.3. En suma, las sentencias dictadas por las Salas de Revisión no son objeto de recurso alguno. Dicha regla se sustenta en la protección de los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica. Sin embargo, esas decisiones pueden ser cuestionadas con una solicitud de nulidad, siempre y cuando la providencia hubiese vulnerado el derecho al debido proceso. Esas hipótesis tienen una naturaleza excepcional, de modo que se encuentran sometidas a estrictos requisitos que se refieren a yerros evidentes, ostensibles y transcendentales que afectan los derechos del peticionario o de los terceros legitimados. En ese trámite, el interesado jamás puede reabrir el debate jurídico de la sentencia cuestionada, puesto que solo podrá censurar la validez constitucional de la providencia.

 

La elusión de análisis de asuntos de relevancia constitucional. Reiteración de jurisprudencia

 

7. En la causal de omisión de estudio de asuntos de relevancia constitucional, la Corte ha reiterado que tiene la libertad para decidir qué aspectos analiza en un caso sometido a revisión, por lo que puede desechar algunos puntos planteados en la acción de tutela o en su resistencia^[29]. Sin embargo, esa facultad no alcanza para que se dejen de revisar aspectos relevantes de la causa, como son^[30] : i) los asuntos que tengan relevancia constitucional; y ii) los elementos que conducirían a una decisión diferente si éstos son evaluados, pues son aspectos indispensables para una valoración omnicomprensiva y trasparente del caso, al responder a la justicia material y a la prevalencia del derecho sustantivo. La hipótesis de nulidad en mención se encuentra construida sobre el carácter constitucional de la acción de tutela y en torno a la función de la Corte de unificar la interpretación de los derechos fundamentales^[31].

 

En sede de revisión no existe la obligación de analizar todos los aspectos formulados por el actor y los argumentos de la resistencia a la pretensión, por lo que omitir el estudio de algún elemento nunca implica incurrir en esa causal de nulidad por vulneración al derecho al debido proceso. En realidad, el defecto ocurriría si la decisión sería diferente en caso de no haber eludido el análisis de argumentos, pruebas o pretensiones^[32].

 

La Corte toma nota que la sentencia debe omitir por completo esos asuntos relevantes para que se vulnere el derecho al debido proceso en la elusión de asuntos constitucionales^[33]. Por ende, esa causal de nulidad queda excluida cuando el tema reclamado fue abordado en la sentencia, toda vez que la nulidad no es recurso adicional o instancia para cuestionar la decisión de la corte y la materia que se reclama omitida^[34]. Inclusive, en los Autos A-032A de 2012, A-331 de 2015, A-389 de 2016, y A-150 de 2017, la Sala Plena enfatizó que carece de la competencia para examinar la corrección de los argumentos de la Sala de Revisión y estudiar un asunto que ésta analizó de manera expresa, tangencial o implícita. La razón de dicha regla es impedir que se reabra el análisis jurídico y probatorio del fallo atacado.

 

Ahora bien, la excepcionalidad de la omisión de análisis de asuntos de relevancia constitucional se ha acompañado de una revisión rigurosa de los argumentos formulados en la petición de nulidad a la hora de verificar el requisito de suficiencia de las razones de la censura. La Sala Plena de la Corte ha considerado que deben rechazarse ese tipo de peticiones por incumplir la carga argumentativa ante las siguientes situaciones: i) reabrir el debate probatorio o sustantivo que se resolvió en la decisión^[35]; y ii) no especificar los motivos por los que se debieron analizar los argumentos presuntamente omitidos^[36].

 

Caso concreto

 

8. A continuación, la Sala verificará si la petición de nulidad de la Sentencia T-021 de 2019 satisface los requisitos de procedibilidad. En caso de que ese estudio sea superado, realizará un análisis de fondo sobre la causal de nulidad que el peticionario propuso contra el fallo dictado por la Sala Octava de Revisión.

 

Verificación de los presupuestos formales

 

8.1 Como se advirtió en la parte motiva de la presente providencia, las condiciones de procedibilidad de las peticiones de nulidad son la oportunidad, la legitimación por activa y la carga argumentativa (Supra 6 y 6.1).

 

8.2. Oportunidad para presentar la nulidad: La Corte advierte que PNN formuló la solicitud de nulidad de la Sentencia T-021 de 2019 dentro del término de ejecutoria de dicha providencia, es decir, el 7 de marzo del año de 2019^[37]. El lapso para proponer la mencionada petición corrió los días cinco (5), seis (6) y siete (7) de marzo del año en curso, dado que la notificación de la providencia cuestionada se produjo el día 4 del mes referenciado, según informó el Tribunal Administrativo de Bolívar^[38].

 

8.3. Legitimación para presentar: La Sala Plena estima que el PNN se encuentra legitimado para solicitar la nulidad de la Sentencia T-021 de 2019, porque fungió como demandado en el proceso que dio origen la providencia censurada. Así mismo, la entidad observó los requisitos de postulación, toda vez que actuó a través de su apoderado judicial, quién adjunto el poder respectivo, el cual fue otorgado por parte de Andrea Pinzón Torres, Jefe Oficina Asesora Jurídica (e).

 

8.4. Carga argumentativa de la petición de nulidad: PNN indicó que la Sala Novena de Revisión había vulnerado su derecho al debido proceso, al incurrir en cuatro hipótesis de la causal de nulidad de elusión de estudio de asuntos de relevancia constitucional. En concreto, aseveró que había omitido: i) valorar la intensidad del daño que causaba la medida de prohibir el ingreso por mar al sector de Playa Blanca; ii) el especial nivel de protección que tienen las áreas de los parques naturales y el deber que posee el Estado para salvaguardarlos; iii) la importancia y la temporalidad que representaba la medida de restricción; y iv) la naturaleza preventiva del medio, característica que excluye la posibilidad de que ese tipo de alternativas sea objeto de consulta previa en cualquier caso. Se procederá a evaluar el cargo en cada uno de sus reclamos. En caso de superar su estudio formal, se iniciará el análisis de fondo.

 

La Sala considera que los argumentos que sustentan la petición de nulidad se dirigen a reabrir la polémica dilucidada en la sentencia, a partir de las consideraciones de la institución peticionaria sobre el fondo de la discusión y los impactos que tuvo la Resolución 0255 de 2017 para la comunidad afrodescendiente de la vereda de Playa Blanca. Además, la entidad guardó silencio sobre los pronunciamientos expresos que había realizado la Sala Novena de Revisión en los asuntos que PNN reclama que fueron omitidos en esta oportunidad.

 

8.4.1. En la petición de nulidad no se formuló un cargo propio de la causal de elusión, debido a que se cuestionó la valoración probatoria y los argumentos de la Sentencia T-021 de 2019. Al respecto, indicó el peticionario en torno a la omisión de análisis del cargo numero i) “la corte omite en la sentencia T-021 de 2019 realizar un examen exhaustivo frente a la entidad del daño que se le causaba a la comunidad, si el mismo afectaba con especial identidad o de manera diferenciada a los habitantes o usuarios de Playa Blanca”. Del fragmento transcrito, se evidencia que el solicitante formula una inconformidad frente a la conclusión de que la Resolución 0255 de 2017 causó una afectación directa, empero no advierte en concreto algún aspecto o prueba que se haya omitido revisar o evaluar. Se trata de un desacuerdo relacionado con la calificación del nivel de intensidad de la perturbación que no identifica una elusión de evaluación específica y particular.  

 

Así mismo, la posición del solicitante parte de un error conceptual sobre la afectación directa. PNN indica que no se efectuó un estudio exhaustivo del “daño”. En Sentencia SU-123 de 2018, la Sala Plena precisó que la afectación directa no es un “daño” de especial entidad. En realidad, esa figura se identifica con la susceptibilidad de que cualquier medida administrativa o legislativa produzca impacto (negativo o positivo) a una comunidad étnica diversa en sus condiciones sociales, económicas, culturales y ambientales que constituyen la base de la cohesión social de una comunidad étnica. PNN solicitó un análisis inadecuado para identificar la procedencia del derecho a la consulta previa, pues olvida que ese concepto no exige un daño concreto, al punto que es suficiente que la medida determinada sea susceptible de perturbar al pueblo étnico, es decir, incluye una amenaza a la colectividad^[39].

 

En el caso concreto, la Sala Novena de Revisión estimó que la Resolución 255 perturbó las prácticas tradicionales, económicas y laborales de la comunidad negra de la vereda de Playa Blanca, por lo que se afectaba su cohesión social^[40]. Ese juez colegiado retomó las conclusiones probatorias de la Sentencia T-485 de 2015, decisión en donde se había reconocido que las labores ocupacionales que desempeñaba la comunidad en la prestación de servicios turísticos eran prácticas tradicionales de la comunidad negra de Playa Blanca. Es más, precisó que la medida limitaba el uso del territorio en que habita la colectividad actora, dado que se prohibió el ingreso y salida de ese lugar de la isla de Barú.

 

8.4.2. En relación con el cargo número ii), que se refiere a la omisión de análisis de la especial protección de los ecosistemas de los parques naturales y el deber del Estado de salvaguardar ese tipo de biomas, esta Corte reitera que se formula un ataque que incumple con el requisito de carga argumentativa, porque pretende reabrir y desconocer el análisis jurídico que realizó la Sala Novena de Revisión. PNN reseñó que:

 

 “se encuentran plenamente demostrados los valores de conservación que tiene establecida la naturaleza de parques nacionales naturales, y que señala claramente como aquellas actividades de manejo, preservación, conservación, restauración y sustitución del ambiente respecto de las áreas protegidas, por lo tanto la Entidad se encontraba plenamente legitimada para expedir la Resolución 255 de 2017 sin necesidad de consulta previa” (…) “está probado y demostrado que la Corte Constitucional omitió en la Sentencia T-021 de 2019 realizar un análisis de fondo de la legitimidad de parques Nacionales para expedir el acto ante las afectaciones ambientales en área protegida”.

 

El pleno de esta Corporación resalta que la Sala Novena de Revisión tuvo en cuenta para decidir el caso, la importancia de una medida protectora del ambiente en los ecosistemas de parques naturales y la legitimidad que tiene PNN para expedir una medida de tipo. Inclusive, planteó algunos problemas que se derivaban del ámbito de protección del derecho en causas como las estudiadas en revisión, a saber “¿Cómo debe resolverse la tensión que puede presentarse entre la consulta previa con el interés general y la protección de los ecosistemas de especial salvaguarda, como los entornos de los parques naturales? O ¿si la protección ecológica justifica la ausencia de concertación con los pueblos indígenas y afrodescendientes?^[41]”.

 

En la Sentencia T-021 de 2019, se enfatizó que la Corte se veía forzada a delimitar una regla de decisión, porque no había otro caso análogo en que se hubiese estudiado la posible afectación directa derivada de una medida urgente y transitoria de salvaguarda de un parque natural en estado crítico^[42]. Así mismo, se reconoció una tensión entre el principio de protección ambiental y el derecho a la consulta previa de las comunidades étnica diversas, que se resuelve mediante la intervención de la colectividad.

 

El estudio de la protección especial de los parques naturales y el deber que tiene el Estado de salvaguardar esos biomas se incluyó en la aplicación de la metodología de la justicia ambiental en la parte motiva de la decisión y cuando resolvió el caso. Se trata de una teoría que se preocupa por los siguientes asuntos: i) la protección y sostenibilidad a los ecosistemas; ii) la utilización del principio de precaución en pro de la salvaguarda ambiental; iii) el reparto equitativo de las cargas y beneficios ecosistémicos, al igual que la compensación por soportar cargas y/o pasivos ambientales; y iv) la participación de los colectivos para restablecer el orden ecológico justo. Como señaló la Sala Novena de Revisión, dichos intereses dan origen a los principios de sustentabilidad, precaución, justicia distributiva y de participación.   

 

Con base en esa dogmática, se identificaron escenarios en que las medidas de protección ambiental de los ecosistemas, que prohíben actividades que desempeñan las comunidades locales por afectar los biomas, rompen el equilibrio de cargas ambientales, como concluyó esta Corporación en las Sentencias T-606 de 2015 y T-361 de 2017^[43]. Se indicó que esa ruptura se elimina con la participación de los grupos afectados, que dependiendo de la intensidad y la colectividad puede convertirse en consulta previa. La Sala Novena de Revisión aplicó los criterios enunciados.     

 

La Sentencia T-021 de 2019 expidió remedios judiciales que buscaron compatibilizar la protección de los ecosistemas especiales, como parques naturales, el deber del Estado en la salvaguarde de los mismos, la legitimidad de las autoridades ambientales y el derecho a la consulta previa de la comunidad afrodescendientes de la vereda de Playa Blanca. En este punto, se sopesaron los principios que la Dirección de PNN reclamó como omitidos, de manera que la petición de nulidad está reabriendo el debate resuelto.

 

Como consecuencia de esa concepción, se modificaron las sentencias objeto de revisión y se modularon sus órdenes para que los principios en tensión fueran compatibles, por ejemplo se dejaron incólumes los efectos de la Resolución 0255 de 2017. En efecto, se analizó de forma expresa la legitimidad de la medida y de la competencia de PNN para emitirla, aspecto que desconoce de manera directa el nulicitante. Sobre el particular se manifestó.

 

“No se puede perder de vista que el acto administrativo mencionado tiene una finalidad legitima en una sociedad democrática^[44], puesto que desarrolla normas internacionales (protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales, el protocolo de San Salvador, Declaración de Río sobre el Medioambiente y el Desarrollo y Convenio sobre Diversidad Biológica) y nacionales (Artículo 2, 79 y 80 Constitución) sobre la protección ambiental”.

 

Entonces, nunca se negó la competencia de PNN para expedir la medida de salvaguarda ambiental, por lo que no es cierta la afirmación de la nulicitante, quién pretende reabrir el debate resuelto en la Sentencia T-021 de 2017. En esa oportunidad, se trató de armonizar los principios en tensión. Inclusive, la Sala Novena de Revisión se preocupó por no vaciar el principio de protección ambiental^[45]. La censura de la peticionaria se sustenta en una hermenéutica parcializada del fallo atacado, al punto que pasa por alto fragmentos literales de la misma en donde se realizó el estudio que ahora reclama.

 

8.4.3 Lo propio sucede con la supuesta omisión del examen de las características de la medida de restricción objeto de revisión, las cuales impedían la celebración de la consulta previa, pues es una alternativa temporal, inmediata, prioritaria y urgente (cargos iii y iv). Aquí, el PNN cuestionó que la Corte no había realizado “un estudio a fondo acerca de la legalidad de la medida preventiva y los efectos inmediatos de la misma frente la protección del ambiente”. La Sala Plena reitera que el peticionario cuestionó el análisis realizado por parte de la Sala de Revisión, de manera que su alegato de nulidad es el mismo que se formuló dentro del trámite de tutela. A su vez, el ataque se sustenta en razones inadecuadas que no corresponden con los juicios de amparo de derechos, porque reprocha que la Sala Novena de Revisión eludió realizar un análisis a fondo de la legalidad de la Resolución 0255 de 2017, aspecto que es competencia de los jueces administrativos.

 

Nótese que cada uno de esos adjetivos fueron estudiados expresamente por la Sala Novena de Revisión, quien desde el problema jurídico se planteó estudiar “¿si esa medida urgente y transitoria de protección ambiental causa afectación directa a una comunidad étnica, cuando se perturba sus actividades laborales, ocupacionales y tradicionales de las que derivan su subsistencia?”. En la resolución del caso, precisó que:

 

“la medida por transitoria que sea perturba aspectos culturales de la comunidad, ya que restringe sus medios de subsistencia y su relación con el entorno. La decisión contenida en el acto administrativo 0255 de 2017 pone barreras a las actividades ocupacionales desempeñadas por la colectividad actora, las cuales hacen parte de las prácticas tradicionales del colectivo demandante. En efecto, la perturbación de esas labores apareja la posibilidad de que se deteriore las estructuras sociales, económicas y culturales de la comunidad negra de Playa Blanca, porque no pueden desarrollar con plenitud las actividades de las que se deriva su sustento desde hace tiempo (…)

 

Los argumentos expuestos y el deber de celebrar la consulta previa no queda desvirtuada con el argumento de que la medida prohibitiva es transitoria y se sustentó en la urgencia de la protección ambiental. Lo anterior, porque se presentó una afectación directa que no puede soslayarse. Se resalta que el acto administrativo cuestionado genera perturbación específica y particular que debe ser conjurada con propuestas que resulten del diálogo entre el colectivo afro y las autoridades ambientales. Además, la conservación del ecosistema se aumenta con la inclusión de las comunidades en esa labor de cuidado.

 

Es necesario recordar que la Resolución 0255 de 2017 no es una medida cautelar, en tanto se expidió en el ejercicio de las facultades ordinarias de reglamentación, de protección y de manejo que tiene Parques Naturales de Colombia sobre los ecosistemas que se encuentran al interior de los parques naturales del país. Además, el acto administrativo referido no se profirió como una medida provisional mientras se concluía algún procedimiento, es decir, es una decisión de reglamentación dentro de las competencias administrativas de salvaguarda de esos biomas que tiene en cuenta el estado de cosas de la zona”^[46].

 

La Sala Plena evidencia que PNN está en desacuerdo con el análisis y decisión adoptada en la Sentencia T-021 de 2019. Inclusive, su inconformidad cuestiona la regla de derecho expresamente fijada en el fallo mencionado, que consiste en la posibilidad normativa y fáctica de que las medidas de protección ambiental puedan causar afectación directa así sean urgentes, temporales e inmediatas^[47]. La norma judicial mencionada se sustentó en el Convenio OIT 169 y jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos así como de la Corte Constitucional. En Sentencia SU-123 de 2018, la Sala Plena precisó que la consulta previa opera ante una afectación directa, concepto indeterminado que no excluye a las medidas de protección ambiental urgentes e inmediatas.  

 

8.4.4. Conjuntamente, los cargos formulados en la solicitud de nulidad no corresponden con la causal de omisión de estudio de asuntos de relevancia constitucional, por cuanto el peticionario soslayó los pronunciamientos expresos que había realizado la Sala Novena de Revisión frente la intensidad de la afectación que sufre la comunidad y la posibilidad de que ésta opere ante medidas de protección ambiental que sean inmediatas, transitorias y urgentes. Lo propio sucedió con la tensión que se produjo por las medidas de protección de los ecosistemas de los parques naturales, la legitimidad de las medidas que expiden las autoridades ambientales para salvaguardar ese tipo de biomas y el derecho a la consulta previa de las comunidades. Tampoco dijo algo en relación con la aplicación de la metodología de la justicia ambiental, ni de la ponderación que efectúo la Sala para compatibilizar los principios en pugna.

 

Para esta Corporación, PNN incumplió la carga de identificar esos fragmentos del fallo y explicar los motivos por los que ese análisis carecía de relación con los asuntos que reclamó como omitidos. Por ende, debía indicar por qué el análisis de la Sala Novena de Revisión no había incluido de manera expresa, tácita o incidental los asuntos que pide en esta ocasión tener en cuenta para declarar la nulidad de la Sentencia T-021 de 2019. No puede perderse de vista que los peticionarios tienen la obligación de presentar un cargo suficiente que aborde y cuestione toda la construcción argumentativa de la decisión atacada, de manera que pasar por alto parte de motivación de las providencias afecta la aptitud de la censura.

 

Se subraya que la hipótesis de nulidad mencionada parte del presupuesto que la Sala de Revisión nunca analizó o abordó el asunto reclamado por el peticionario. En la elusión de análisis de asuntos de relevancia constitucional, ese requisito formal de carga argumentativa pretende evitar que la Sala Plena de esta Corporación funja como juez de alzada, lo cual sucedería en el evento en que estudiara de fondo una censura en que se hubiese presentado un estudio expreso, implícito o incidental por parte de las salas de revisión de esta Corporación sobre las circunstancias o aspectos de una causa.

 

8.5. Por tanto, la Sala Plena concluye que se incumple la carga argumentativa de las censuras de nulidad fundadas en la supuesta elusión de estudio de los siguientes asuntos: i) la intensidad del “daño” que causó la Resolución 0255 de 2017 a la comunidad negra de la vereda de Playa Blanca (censura i); ii) la protección especial de los ecosistemas de parque naturales y el deber de protección que tiene el Estado sobre esos biomas (Censura ii); y iii) la naturaleza de la medida urgente, temporal e inmediata (censura iii y iv). Lo anterior en razón de que pretendió reabrir el debate resuelto en la Sentencia T-021 de 2019 y soslayó los pronunciamientos expresos que había realizado la Sala Novena de Revisión en torno a los asuntos que PNN reclamó como omitidos. 

 

 Síntesis de la decisión

 

8. La Sala Plena analizó la solicitud de nulidad formulada por parte de la Dirección de Parques Nacionales Naturales en contra de la Sentencia T-021 de 2019, porque, según el sentir de la entidad, había vulnerado su derecho al debido proceso, al incurrir en la causal de omisión de estudio de asuntos de relevancia constitucional referentes a : i) la valoración de la intensidad del daño que causó la medida contenida en la Resolución 0255 de 2017; ii) el especial nivel de protección que tienen los parques naturales y el deber que posee el Estado para salvaguardarlos; iii) la importancia y la temporalidad que representaba la medida de restricción del ingreso por vía marítima al sector de Playa Blanca; y iv) la naturaleza preventiva del medio, característica que excluye la posibilidad de que ese tipo de alternativas sean objeto de consulta previa en cualquier caso.

 

La Corte encuentra que la mencionada petición incumplió el requisito de carga argumentativa para la procedencia de la solicitud de nulidad contra una sentencia de esta Corporación, porque pretendió reabrir el debate resuelto en la Sentencia T-021 de 2019, al cuestionar el análisis que realizó la Sala Novena de Revisión con el argumento de que su estudio no fue exhaustivo o expreso. Así mismo, la censura incumple ese requisito formal, dado que pasó por alto los pronunciamientos expresos que había realizado la Sala Novena de Revisión en torno a los asuntos que la Dirección de Parques Nacionales Naturales reclamó como omitidos

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

 

Primero.- RECHAZAR la solicitud de nulidad de la Sentencia T-021 de 2019, formulada por el apoderado de la Dirección de Parques Nacionales Naturales, en los términos de la parte motiva de esta providencia.

 

Segundo.- COMUNÍQUESE la presente providencia a la peticionaria, con la advertencia que contra esta decisión no procede recurso alguno.

 

Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase,

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

(Con aclaración de voto)

 

 

 

CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

(Con salvamento de voto)

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

(Ausente en comisión)

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

(Con aclaración de voto)

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

(Ausente en comisión)

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

AL AUTO 310/19

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad de la Sentencia T-021 de 2019 presentada por la Dirección de Parques Nacionales Naturales de Colombia.

 

Magistrado ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento brevemente las razones que me llevan a aclarar el voto en el Auto 310 de 2019 proferido por la Sala Plena de esta Corporación, el 12 de junio de 2019.

 

1. Mediante Sentencia T-021 de 2019 la Sala Novena de Revisión analizó los fallos de instancia proferidos con ocasión de la acción de tutela interpuesta por José David Miranda López, miembro y representante del Consejo Comunitario de Negritudes de la Vereda de Playa Blanca, contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Parques Nacionales Naturales de Colombia.

 

Como sustento de la solicitud de amparo, el accionante planteó que la comunidad a la que representa ocupa el territorio de Playa Blanca, en el que sus miembros adelantan actividades culturales y económicas que han mutado a través del tiempo; luego de estar dedicados a la pesca y a la agricultura, se inclinaron a la industria turística en la isla de Barú.

 

Mediante la Resolución N°0255 del 29 de junio de 2017, Parques Nacionales Naturales de Colombia prohibió temporalmente el ingreso de visitantes y prestadores de servicios turísticos por vía marítima al Parque Nacional Natural “Los Corales del Rosario y de San Bernardo”, en Playa Blanca, desde julio de 2017 hasta cuando se adoptaran y ejecutaran medidas de ordenamiento, manejo y control en la zona, y se verificaran las condiciones ambientales para el levantamiento total o parcial de la medida.

 

El Consejo Comunitario de Negritudes de la vereda de Playa Blanca consideró que esa decisión afectó sus derechos a la consulta previa, al trabajo, al debido proceso administrativo, al acceso al alimento y al mínimo vital, toda vez que negaba su ingreso a una zona en la que esta desarrolla sus actividades productivas y de la que obtiene su sustento, sin concertar la medida. Por lo tanto, solicitó dejar sin efecto la Resolución y ordenar la consulta previa, con la participación de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.

 

2. El 4 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar concedió el amparo. Encontró (i) la presencia de un colectivo con especial protección constitucional; (ii) la existencia de una decisión administrativa de impacto; y (iii) la ubicación del pueblo étnico en área de influencia de la medida de restricción, de modo que suspendió los efectos de la Resolución hasta efectuar la consulta previa en favor de la comunidad accionante.

 

El 8 de marzo de 2018, el Consejo Estado confirmó esa decisión porque la prohibición temporal de transporte marítimo en la zona de Playa Blanca debió ser concertada, como quiera que causó una afectación directa a la colectividad, al perturbar las actividades productivas en su territorio.

 

3. A través de la Sentencia T-021 de 2019, la Sala Novena de Revisión destacó que la Resolución N°0255 de 2017, si bien es una decisión general para contener el ingreso marítimo de cualquier persona a Playa Blanca, conlleva una afectación específica y particular sobre el grupo étnico accionante, al comprometer sus prácticas y ocupaciones ancestrales, e intervenir en su dinámica económica, laboral y cultural.

 

En tal sentido precisó que la prohibición contenida en dicho acto administrativo generó un desequilibrio en las cargas y beneficios ambientales. Determinó que la comunidad accionante había sido perturbada en forma desmedida y desproporcionada.

 

3.1. Para llegar a esa conclusión la Sala de Revisión hizo énfasis en que la afectación directa sobre las comunidades étnicas puede provenir de medidas administrativas que buscan salvaguardar el ambiente. Señaló que es deber del juez lograr la armonización entre los intereses ligados a la consulta previa y aquellos relacionados con la defensa del ambiente, lo que puede alcanzarse cuando se (i) promueve la participación de los pueblos étnicos en decisiones de control y protección de ecosistemas; (ii) permite el acceso a su territorio a pesar de las medidas de salvaguarda ambiental; y (iii) reciben beneficios derivados de la concertación. En cualquier caso, la sentencia hizo énfasis en que la adopción de las medidas siempre ha de propender por la conservación de los ecosistemas, de ahí que la justicia ambiental debe tener carácter participativo, de modo que la consulta previa se convierte un mecanismo que permite concretarla toda vez que involucra a las comunidades en la preservación de los ecosistemas.

 

La Sentencia precisó que en los casos en los que se implementan medidas de protección ambiental consistentes en la prohibición de actividades que perturban los biomas, pero que sustentan económicamente a un grupo poblacional, se ha encontrado que aquellas tienen sustento suficiente en el imperativo constitucional de protección ambiental.

 

3.2. En razón de las consideraciones expuestas, al resolver el caso concreto, la Sentencia T-021 de 2019 revocó la decisión de suspender la Resolución, al considerar que contenía una medida legítima y necesaria de protección ambiental, pero aun así ordenó la realización de la consulta previa en el caso concreto con el objetivo de concertar las medidas y las alternativas para proteger el ecosistema del Parque Nacional Natural “Los Corales del Rosario y de San Bernardo”  y garantizar los medios de subsistencia de la colectividad que depende económicamente de él.

 

4. El Auto 310 de 2019, respecto del cual presento esta aclaración de voto, resolvió la solicitud de nulidad presentada por Parques Nacionales Naturales de Colombia contra la Sentencia T-021 de 2019, bajo el argumento de que había eludido materias de relevancia constitucional por no haber considerado: (i) un análisis exhaustivo frente al daño causado a la comunidad; (ii) revisar, analizar y estudiar la protección constitucional de las áreas del Sistema de Parques Naturales como deber estatal y la supremacía de la protección del ambiente sobre los demás derechos; (iii) valorar la importancia y la temporalidad de la medida impuesta en la Resolución; y (iv) el hecho de que la consulta previa era improcedente por tratarse de una medida preventiva e inmediata que busca el cese del daño o afectaciones a un área protegida.

 

En este auto, la Sala Plena rechazó la mencionada solicitud al advertir que, si bien fue presentada en forma oportuna y por quien tenía legitimidad para proponerla, no cumplió con la carga argumentativa necesaria y que la entidad solicitante pretendió reabrir un debate ya concluido, bajo el argumento de que el análisis que hizo la Sala Novena de Revisión no fue exhaustivo o expreso.

 

5. Comparto íntegramente la decisión adoptada por la Sala Plena de esta Corporación en el mencionado auto. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, debo hacer una precisión en relación con el alcance del análisis y la decisión adoptada por la Sala Novena de Revisión en la Sentencia T-021 de 2019. Entonces, si bien la solicitud de nulidad debía ser rechazada, a mi juicio la sentencia de la que se buscaba la nulidad desconoció la urgencia de la intervención en el ecosistema del Parque Nacional Natural “Los Corales del Rosario y de San Bernardo” y, si se tiene en cuenta la crítica condición en la que se encontraba el ecosistema, puede afirmarse que la decisión de tutela pudo inmovilizar a las autoridades ambientales. Paso a explicarlo a continuación.

 

La conservación de los parques nacionales, como áreas protegidas, es una prioridad en el ordenamiento jurídico

 

6. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha destacado que los parques nacionales, como el Parque Nacional Natural “Los Corales del Rosario y de San Bernardo”, son espacios geográficos de importancia estratégica a causa de los paisajes y ecosistemas que albergan^[48].

 

Son áreas protegidas por el ordenamiento jurídico colombiano, a través del denominado Sistema de Parques Nacionales, dada su relevancia como mecanismos de reserva, “para el manejo, la protección, la preservación, restauración y sustitución de los recursos naturales renovables”^[49] y por el valor significativo que tiene su flora y fauna para la investigación, la educación, la recreación, la cultura y la recuperación o control de las condiciones ambientales del país y, en general, de la humanidad^[50].

 

El Legislador fijó una noción de parque natural coincidente con un área (i) no alterada por la explotación u ocupación humana en forma sustancial; (ii) cuyas especies vegetales de animales, complejos geomorfológicos y manifestaciones históricas o culturales tiene valor científico, educativo, estético y recreativo a nivel nacional; y (iii) en la que sea posible la autorregulación ecológica. Su protección es un imperativo fijado por el constituyente en el artículo 63 superior, en el que junto con otras áreas geográficas se les califica de “inalienables, imprescriptibles e inembargables”, con el fin de preservar las condiciones ecológicas que les son propias.

 

Así lo dispuso el Decreto 2372 de 2010, de conformidad con el Convenio sobre Diversidad Biológica, aprobado por la Ley 165 de 1994, en el que se fijó que las zonas que componen el Sistema de Parques Nacionales son áreas protegidas, constituidas con el propósito de lograr su conservación.

 

Según el artículo 5° de dicho decreto, la conservación se enfoca en la naturaleza y en la diversidad biológica y en la búsqueda de (i) la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales, y (ii) la oferta de bienes y servicios ambientales para el bienestar humano como “una prioridad nacional y una tarea conjunta en la que deben concurrir, desde sus propios ámbitos de competencia o de acción, el Estado y los particulares”.

 

En esa medida, la intervención del ser humano en los parques nacionales debe hacerse en forma armónica con su relevancia ambiental, al punto en que los procesos económicos que tienen sustento en los Parques Nacionales Naturales deben consolidarse para desarrollarse siempre en forma sostenible. Ello implica que estos espacios de importancia ecológica deben atender las demandas económicas sin comprometer la pervivencia de su ecosistema.

 

La Resolución N°0255 de 2017 emitida por Parques Nacionales Naturales de Colombia, daba cuenta del riesgo inminente en el que se encuentra el parque nacional y la Sentencia T-021 de 2019 lo perdió de vista

 

7. La Resolución N°0255 del 29 de junio de 2017 fue emitida por Parques Nacionales Naturales de Colombia, a raíz de las denuncias hechas por dos procuradurías judiciales ambientales y agrarias ante los hallazgos que hicieron en relación con el parque natural en cuestión.

 

Ese acto administrativo fue expedido por Parques Nacionales de Colombia, ante la situación denunciada y ante las peticiones de las autoridades públicas, que requirieron la adopción de medidas urgentes de control de acceso desmesurado de personas a Playa Blanca.

 

8. La Resolución N°0255 del 29 de junio de 2017 justificó las medidas adoptadas en ella a través de un concepto técnico en el que soportó sus conclusiones.  Según dicho concepto, la capacidad turística de Playa Blanca había sido desbordada.

 

Con fundamento en tales denuncias, Parques Nacionales de Colombia invocó un concepto técnico que reveló los efectos ambientales del turismo en la zona. Según este, el parque natural asume una presión representativa, proveniente, entre otras, de los residuos sólidos, el buceo o “careteo”, las actividades náuticas, la extracción y comercialización de material biológico, todos con origen en la industria turística en la isla. Se estimó que el registro de visitantes más alto en el parque era de 13.290 personas, cuando tiene apenas una “capacidad de carga real de 3.124 personas/día”^[51], desbordada en un 425.41% aproximadamente.

 

El concepto técnico concluyó que para junio de 2017, el estado del ecosistema fue calificado técnicamente como “crítico”^[52] en la medida en que sus causas eran varias, interdependientes y tenían efectos amplificados, en vista de la ausencia de medidas de ordenación. 

 

Ante esta situación, las medidas por adoptar no solo eran legítimas y necesarias, sino además urgentes para la conservación del equilibrio ecológico de la zona, también trascendental para el desarrollo de los derechos fundamentales de la comunidad accionante, de modo que, a mi juicio debió quedar claro que las medidas a adoptar no pueden ser sometidas a largos procesos de espera por su definición hasta el punto de generar la inmovilidad de las autoridades ambientales, sino que era deseable que estas intervinieran –como lo hicieron- para garantizar la conservación del espacio, sin perjuicio del desarrollo de la consulta previa para efecto de mitigar, hacer compatibles y concertados los objetivos y las medidas de conservación ecológica. 

 

Considero que la decisión de tutela que adoptó la posición mayoritaria de la Sala Novena de Revisión, pese a considerar la relevancia de la preservación del ecosistema sobre el que recae la medida de urgencia adoptada por la autoridad ambiental y a circunscribir la consulta previa a los mecanismos de preservación de sus condiciones, en la práctica no tuvo en cuenta el estado del parque natural y la urgencia de la intervención sobre él, para la conservación del ecosistema y para el desarrollo sostenible de las actividades turísticas.

 

Según mi criterio la situación alarmante en que se encuentra el Parque Nacional Natural “Los Corales del Rosario y de San Bernardo” implicaba la adopción de medidas impostergables de contención de la oferta turística, sin perjuicio de las concertaciones efectuadas con la comunidad. La condición crítica del ecosistema ameritaba medidas contundentes y urgentes.

 

9. La razón que me lleva a aclarar el voto en esta oportunidad es que la decisión de tutela de la que Parques Nacionales Naturales de Colombia pretendió la nulidad, si bien consideró la necesidad de armonizar el interés por la consulta previa y los intereses de conservación de las condiciones ecológicas del Parque Nacional Natural “Los Corales del Rosario y de San Bernardo”, lo hizo de un modo abstracto y sin atender a los mandatos de protección y conservación que le son aplicables, como un parque natural de interés nacional y mundial.

 

A pesar de que la decisión conservó la vigencia de la Resolución N°0255 del 29 de junio de 2017, en contraste con las decisiones de instancia revisadas, no tuvo en cuenta las consideraciones a partir de las cuales fue emitido dicho acto administrativo y que revelan el estado actual de la zona y el desbordamiento de la capacidad de carga turística del lugar.  Sin ellas, dio un enfoque distorsionado a las consideraciones, bajo el presupuesto de la afectación reforzada que implica el deterioro ambiental para los pueblos étnicos.

 

10. Adicionalmente la medida contenida en la Resolución, lejos de lo manifestado por la parte accionante, no se orientó a la proscripción del ingreso al parque natural sino que limitó una de sus formas de acceso, con el fin de disminuir la excesiva carga turística y los peligros que esta representa para el ecosistema. Su objetivo no era la eliminación del turismo en la zona, sino su limitación a los máximos previstos por los análisis ambientales que soportaron, técnicamente, la decisión.

 

Con fundamento en ello, queda claro que la medida adoptada por las autoridades tuvo en cuenta las condiciones deseables de la zona, en cuanto al número máximo de visitantes por día que ella admite para la preservación de sus características ecológicas.

 

11. Entonces, he de precisar que comparto las razones que llevaron a la Sala Plena de esta Corporación a rechazar la solicitud de nulidad en este caso, pues la misma tiene una naturaleza excepcional en relación con las sentencias proferidas por esta Corporación (como lo explicó el Auto 310 de 2019) y, desde ningún punto de vista puede convertirse una instancia adicional para un debate constitucional ya dirimido, con el objetivo de que sea valorado por el pleno de esta entidad tras la emisión de la sentencia, pues este último no es superior jerárquico de las distintas salas de revisión, como equivocadamente lo asumió la Dirección de Parques Nacionales Naturales de Colombia.

 

No obstante, debo manifestar mi reparo sobre la decisión de tutela de la que aquella entidad solicitó la nulidad, es decir, sobre la Sentencia T-021 de 2019,  sin que los argumentos que expondré en relación con ella afecten mi postura sobre el rechazo de la solicitud de nulidad adoptado en el Auto 310 de 2019, pues ambas resuelven debates jurídicos distintos que no se superponen.

 

Al respecto cabe resaltar que, de un lado, el fallo de tutela que se profiere en relación con un asunto define el problema jurídico que plantean las partes, y en sede de revisión, la decisión judicial determina la adecuación de las decisiones de instancia en el caso concreto. Ahora bien, la decisión en relación con una solicitud de nulidad, valora si al expedir esa sentencia la Corte Constitucional, a través de cualquiera de sus salas, incurrió en un yerro que comprometa en forma ostensible el derecho al debido proceso de las partes o de los terceros interesados.

 

En esa medida, mi postura en relación con la sentencia, en nada compromete mi respaldo a la decisión de rechazo de la solicitud de nulidad promovida por la Dirección de Parques Nacionales Naturales de Colombia.

 

12. El motivo de mi disenso es que la posición mayoritaria de la Sala Novena de Revisión, al emitir la Sentencia T-021 de 2019, perdió de vista la afectación efectiva, probada y grave que se ceñía sobre el ambiente en el Parque Nacional Natural “Los Corales del Rosario y de San Bernardo” y, sin actuar en consecuencia con ella, llevó a las autoridades públicas a la inmovilidad, a pesar de la difícil situación ambiental que se constató en la zona y de la necesidad de una intervención urgente en ella. La decisión terminó por censurar la conducta de las autoridades ambientales, cuando actuaron en forma diligente para la protección del ambiente.

 

El enfoque desde el cual se emitió la decisión recogida en la Sentencia T-021 de 2019 no coincide con los fundamentos fácticos del caso

 

13. Finalmente, he de manifestar que lo anterior pudo ser consecuencia del hecho de que la Sala de Revisión se concentró en el derecho a la consulta previa y respondió en forma deficitaria e incompleta a la cuestión que se le presentó.

 

Obsérvese que el problema jurídico que se propuso resolver la Sala Novena de Revisión fue:

 

“¿si PNN desconoció el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad negra de la vereda Playa Banca, toda vez que prohibió, de manera urgente y transitoria, el traslado marítimo desde y hacia el sector de Playa Blanca -Resolución No 0255 de 2017-, sin haber concertado esta decisión con el colectivo, pese a que sus actividades productivas y laborales dependen de ese tránsito? Esta cuestión implica que se determine: ¿si esa medida urgente y transitoria de protección ambiental causa afectación directa a una comunidad étnica, cuando se perturba sus actividades laborales, ocupacionales y tradicionales de las que derivan su subsistencia?”

 

A través de este planteamiento la Sentencia focalizó y se concentró de forma principal en el derecho a la consulta previa. Al hacerlo, dejó de lado la preocupación ambiental por la conservación del ecosistema del Parque Nacional Natural “Los Corales del Rosario y de San Bernardo”, cuya condición invisibilizó. Perdió de vista los análisis que insistían en el desbordamiento de la capacidad de carga de aquel, y no precisó si dicha capacidad de carga era determinante al momento de la concertación. No queda claro si este elemento es susceptible de concertación con la comunidad de Playa Blanca y, en esas condiciones, la sentencia dio vía libre al turismo sin ningún tipo de control poblacional y sin ninguna precaución para contener dicho desbordamiento que, podría producirse si se tiene en cuenta el oficio al que se dedica actualmente la comunidad accionante.

 

Desde mi perspectiva sobre el asunto, no es lo mismo valorar el derecho a la consulta previa en general, que hacerlo cuando hay un inminente riesgo ambiental y un desbordamiento de la capacidad turística de un área de especial protección, por la actividad que lleva a cabo la comunidad que sería la titular de la consulta. Este último escenario preguntas desde el punto de vista de la efectividad y el alcance de la consulta previa que pudieron ser considerados en la Sentencia T-021 de 2019. 

 

Ahora bien, en la parte considerativa de la decisión de tutela emitida por la Sala de Revisión se destacó la forma en la cual los pueblos tribales sufren sobre su idiosincrasia e identidad la degradación ambiental, a causa de la relación especial que tejen con el territorio y del papel de este último en las relaciones inter e intragrupales. No se advirtió la forma en que las prácticas ancestrales pueden tener incidencia en las condiciones ecológicas que los rodean, que para el caso concreto era relevante desde el punto de vista de la consulta previa.

 

14. En conclusión, el sentido de la aclaración es precisar que debo apartarme de la decisión adoptada en la Sentencia T-021 de 2019, pero no en el Auto 310 de 2019 pues la entidad que solicitó la nulidad de aquella providencia no cumplió con la carga argumentativa, porque esta fue presentada como un recurso contra la sentencia y, en consecuencia, su petición debía ser rechazada, como en efecto lo hizo la Sala Plena.

 

Por todo lo anotado hasta este punto, me alejo de la decisión de tutela cuya nulidad valoró la Sala Plena en esta oportunidad.

 

Fecha ut supra

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

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