TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-3026/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 3026 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3445
Conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Bogotá y por el Juzgado 28 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador (E):
MIGUEL POLO ROSERO
Bogotá D.C., cinco (05) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante, Sanitas EPS), mediante apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES). Como pretensión principal, la EPS demandante solicitó que las entidades demandadas fueran declaradas responsables solidariamente por los perjuicios ocasionados como consecuencia del rechazo infundado de 670 ítems contenidos en 627 recobros y, por consiguiente, se condene al reconocimiento y pago por concepto de daño emergente de la suma de $ 33.678.108[1].
2. Sanitas EPS afirmó en el escrito que asumió las sumas de dinero pretendidas en cumplimiento de fallos de tutela y/o autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (en adelante, CTC), los cuales fueron inicialmente reclamados a través del procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron negados mediante la imposición de glosas injustificadas por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, a través del administrador fiduciario del FOSYGA[2].
3. La demanda fue repartida al Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá el cual, mediante auto del 28 de marzo de 2022, declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto y lo remitió a los juzgados administrativos de la misma ciudad. Al respecto, expuso que, conforme con lo preceptuado en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), que fue modificado por el artículo 2° de la Ley 712 de 2011, las pretensiones de la parte actora corresponden a prestaciones económicas y no propiamente a servicios de salud. Además, mencionó que, a partir del auto 389 de 2021 de esta corporación, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver este tipo de disputas, por cuanto ( ) el proceso judicial de recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social y comoquiera que los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, es razonable que su control [esté] ( ) a cargo de la Jurisdicción [de lo] Contencioso Administrativ[o], tal como sucede en el presente asunto[3].
4. El 6 de diciembre de 2022, el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a esta corporación. En su criterio, más allá de lo establecido por los artículos 2 del CPTSS y 104 del CPACA, en el caso específico que aquí nos ocupa, resulta relevante destacar que no se trata de un proceso nuevo respecto del cual ninguna autoridad judicial hubiese adelantado trámite procesal y asumido conocimiento del asunto, por lo tanto, es importante mencionar cual era el precedente judicial vertical vinculante que regía en su momento[4].
5. El 13 de enero de 2023, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 5 de julio de este año, la Sala Plena lo repartió y lo remitió al despacho del magistrado sustanciador dos días después[5].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
7. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[6].
8. Esta Corte ha considerado de manera reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[7]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[8]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[9]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].
9. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el POS (hoy PBS). Reiteración del auto 389 de 2021. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena resolvió un conflicto entre jurisdicciones por una demanda instaurada por Sanitas EPS, en la que se pretendía el reconocimiento y pago de sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS).
10. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que el conocimiento de este tipo de asuntos correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA, para tramitar este tipo de asuntos. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre las entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación.
11. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta Corporación en el que se expusieron dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia del auto 389 de 2021, la Sala Plena desarrolló de manera excepcional en el auto 1942 de 2023, unas reglas de transición para mitigar el impacto del cambio jurisprudencial para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años). Estas fueron las reglas fijadas:
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Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 |
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Demandas a las que se aplican las reglas de transición[11]: |
Demandas que se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del auto 389 de 2021 y/o se encontraban en trámite al expedir el auto 1942 de 2023 que, con el cambio de precedente:
(a) Se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.
(b) Se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo hasta 6 meses después de la publicación del auto 1942 de 2023 y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por incumplimiento de los requisitos de procedibilidad según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1492 de 2023 y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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(e) Demandas que se inicien hasta 6 meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura ordenada en el resolutivo sexto del auto 1942 de 2023. |
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Reglas de transición a aplicar[12]: |
1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo los recursos obligatorios, no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. |
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2. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento de la conciliación extrajudicial consagrado en el artículo 161.1 del CPACA. En las demandas que existan una conciliación previa, deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativo deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. |
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3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el juez contencioso administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda. |
12. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 28 Laboral del Circuito la misma ciudad, como autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo). (ii) Se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria laboral instaurada por Sanitas EPS en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de 627 solicitudes de recobros (presupuesto objetivo). Y, por último, (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el auto 389 de 2021 de esta corporación, en pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y en el numeral 4° del artículo 4° del CPACA y el artículo 2° de la Ley 712 del 2011 (presupuesto normativo).
13. Superado el anterior estudio, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer la demanda instaurada por Sanitas EPS en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y el ADRES. Lo anterior, a partir de la aplicación de las reglas del auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, toda vez que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro. Corolario de lo anterior, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Bogotá, por lo que le remitirá el presente asunto para que de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.
14. Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, por cuanto lo que se cuestiona por parte de una EPS es un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[13].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 28 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda ordinaria laboral instaurada por Sanitas EPS en contra de la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3445 al Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Bogotá, para que continúe con el trámite del proceso conforme con las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 28 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Además, también pidió que se declarara responsable al pago de la suma de $ 3.367.810 por concepto de gastos administrativos inherentes a la gestión y al manejo de las tecnologías no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (en adelante, PBS) y, en la modalidad de lucro cesante, que se condene al pago de los intereses moratorios liquidados entre la fecha de exigibilidad del respectivo concepto de recobro y la del pago efectivo de su importe. ED, carpeta 110013334003202200196 00, archivo 01 CUADERNO PRINCIPAL.PDF, págs. 6-61.
[2] Conforme con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del sistema, entre otras.
[3] Archivo 05AutoRemite.pdf.
[4] Agregó que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, desde el año 2014, venía señalando que los asuntos como el que aquí se debate, son de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por cuanto la atribución de solución de controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral dada en el artículo 2 del CPTSS, responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, con el fin de hacer efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó y, además, ( ) que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, el conocimiento de las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros por servicios de salud. Archivo 11AutoProponeConflicto procesos ADRES.pdf.
[5] Archivo 03CJU-3445 Constancia de Reparto.pdf.
[6] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[7] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando solo sea parte una autoridad o una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[10] Así pues, no existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[11] Respecto de los literales a y c que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad, el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser presentadas nuevamente de acuerdo con el literal e. Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación las reglas. En el mismo sentido, se determinó que, en las demandas referidas en los literales c y d, el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la jurisdicción ordinaria laboral.
[12] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, por lo que se recomienda su revisión.
[13] Corte Constitucional, auto 389 de 2021.