TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-301/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 301 DE 2025
Referencia: Expediente CJU-6285.
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 066 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 021 Civil del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. El 24 de marzo de 2015, el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (Bancóldex), entidad pública financiera administradora del Fondo de Modernización e Innovación para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (Fomipyme), suscribió el contrato de cofinanciación No. CD01514 con la Fundación Proyectamos Colombia (Funproyecol) y Mastergroup S.A.S., con el propósito de ejecutar un proyecto de fortalecimiento empresarial en Tolima, dirigido a población víctima del desplazamiento forzado[1].
2. Posteriormente, el 24 de marzo de 2017, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.[2] (Fiducóldex), entidad pública financiera, suscribió un contrato[3] de cesión de posición contractual con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Bancóldex, en el que asumió la posición de administrador que anteriormente ostentaba Bancóldex en el Convenio Interadministrativo No. 375 de 2015.
3. El 3 de noviembre de 2021, en virtud de la posición contractual que había asumido como cesionaria, Fiducóldex instauró demanda declarativa de menor cuantía en contra de Funproyecol, al considerar que esta incumplió el contrato previamente celebrado por Bancóldex. Como pretensiones principales, solicitó: (i) se declare la existencia del contrato de cofinanciación No. CD015 14[4], celebrado el 24 de marzo de 2015 entre la Funproyecol, y Bancóldex[5], (ii) se reconozca el incumplimiento de la demandada respecto de las obligaciones establecidas en los numerales 1, 2, 13, 19 y 20 de la cláusula sexta del contrato y, (iii) se condene a la demandada al pago de $114.558.512, más los intereses moratorios correspondientes.
4. Luego, el 30 de noviembre de 2022, Funproyecol instauró demanda de reconvención en contra de Fiducóldex con la que pretendió que: (i) se declare la existencia del Contrato de Cofinanciación No. CD01514; (ii) se reconozca que dicho contrato finalizó el 23 de noviembre de 2015 debido al vencimiento del plazo del proyecto y su vigencia; (iii) se declare el incumplimiento de la demandada respecto de las obligaciones establecidas en el numeral 3 de la cláusula cuarta y en la cláusula trigésima séptima del contrato; (iv) se ordene la elaboración y suscripción del acta de liquidación del contrato No. CD01514 conforme con el informe de interventoría; y (v) se condene a la demandada al pago de $220.669.790, más los intereses moratorios correspondientes[6].
5. El Juzgado 021 Civil del Circuito de Bogotá, al continuar con el trámite de las dos demandas, admitió el llamamiento en garantía realizado por Fiducóldex a la Universidad Nacional de Colombia por ser la que realizó la interventoría del contrato[7]. No obstante, a través de auto del 24 de mayo de 2024, ese despacho declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción propuesta por la universidad y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de la misma ciudad. Expuso que, por encontrarse vinculada la Universidad Nacional de Colombia, que es una entidad pública, el trámite de este proceso debe adelantarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
6. El 07 de noviembre de 2024, el Juzgado 066 Administrativo de Bogotá declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto entre jurisdicciones con el Juzgado 021 Civil del Circuito de la misma ciudad y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que, el llamamiento en garantía a una entidad de derecho público no modifica ni el contrato objeto del litigio ni las pretensiones formuladas en el proceso. Esto se debe a que este no altera la configuración de las partes procesales dado su carácter especial de tercero vinculado al proceso. Resaltó que esta postura fue asumida por la Corte de acuerdo con los autos 920, 938 de 2021 y 671 de 2022.
7. El 11 de febrero de 2025, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 19 de febrero de 2025, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado ponente al día siguiente[8].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
9. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[10], objetivo[11] y normativo[12].
3. Competencia para conocer las demandas declarativas que se presentan ante el incumplimiento de obligaciones derivadas de contratos estatales celebrados con entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras
10. Según el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce sobre las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
11. En materia contractual, la citada norma establece que dicha jurisdicción conocerá los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública[13] o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. No obstante, esta regla presenta una excepción, específicamente en el numeral 1 del artículo 105.1 del CPACA, el cual establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
12. Por otra parte, en los autos 836 y 904 de 2021, esta Corporación analizó el alcance e interpretación de dicho enunciado normativo y concluyó, en ambas oportunidades, que, al tratarse la demandada de una entidad pública con naturaleza financiera, la competencia para conocer la demanda en su contra recaía en la Jurisdicción Ordinaria.
4. Competencia para conocer de los procesos de responsabilidad civil contractual cuando hay llamamiento en garantía de una entidad pública. Reiteración de jurisprudencia
13. La Corte Constitucional, de manera pacífica en su jurisprudencia[14], ha reiterado que el llamamiento en garantía de una entidad pública no altera la jurisdicción. En los autos 646 de 2021 y 2130 de 2023, la Sala Plena recalcó que el llamado en garantía es una figura procesal en la que un tercero, vinculado al proceso por una relación de necesidad, interviene sin adquirir la calidad de parte, pues su participación deriva de un mandato legal o de un vínculo contractual. Dado que, conforme al artículo 66 del Código General del Proceso, la relación entre el llamante y el llamado debe ser resuelta en la sentencia cuando corresponda, determinando las indemnizaciones o restituciones a su cargo.
14. Asimismo, estas providencias destacaron que la Corte Suprema de Justicia ha precisado que esta relación material se circunscribe exclusivamente al llamante y al llamado, sin extenderse a otros sujetos procesales, incluida la parte demandante, y que su análisis solo procede en caso de que se acojan las pretensiones de la demanda, siendo innecesario en caso contrario.
5. Examen del caso concreto
15. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 066 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 021 Civil del Circuito de la misma ciudad, autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por Fiducóldex en contra de Funproyecol; y de la demanda de reconvención presentada por Funproyecol en contra de Fiducóldex (ver supra 3 y 4).
(iii) Presupuesto normativo: ambas autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción con base en disposiciones del CPACA, así como en la jurisprudencia de la Corte Constitucional (ver supra 5 y 6).
16. Superado el anterior estudio, la Sala Plena advierte que el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Esta decisión se fundamenta en que el caso bajo estudio cumple con los criterios establecidos en la reiterada jurisprudencia de esta corporación para asignarla a esta jurisdicción.
17. En efecto, es claro que las demandas declarativa y de reconvención objeto del presente conflicto entre jurisdicciones involucran a entidades públicas financieras como son Bancóldex[15], Fiducóldex[16] e Innpulsa Colombia[17]. Además, en una de ellas, la autoridad judicial ordenó llamar en garantía a otra entidad pública como lo es la Universidad Nacional de Colombia. No obstante, para la Sala, la discusión se da a partir de un contrato suscrito dentro del giro ordinario de los negocios de Bancóldex que cedió su posición dentro de ese contrato a otra entidad financiera: a Fiducoldex. En este sentido, se tiene que Bancóldex es una sociedad de economía mixta del orden nacional, creada por la Ley 7ª de 1991 en su artículo 21 y el Decreto 2505 de 1991, actualmente incorporado en el Decreto Ley 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), organizada como establecimiento de crédito bancario y vinculada al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia[18].
18. Asimismo, en el Auto 1692 de 2022, la Corte destacó que:
Bancóldex es un establecimiento de crédito bancario que opera como un banco de segundo piso. Su objeto principal es financiar las necesidades de capital de trabajo y activos fijos de proyectos o empresas viables de todos los tamaños y todos los sectores de la economía colombiana. En el artículo 44 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 1 del Decreto 3321 de 2011 se le encargó a Bancóldex la administración del Fondo de Modernización e Innovación para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas. La Ley 1450 de 2011 indicó que este Fondo tiene el objeto de: aplicar instrumentos financieros y no financieros, estos últimos, mediante cofinanciación no reembolsable de programas, proyectos y actividades para la innovación, el fomento y promoción de las Mipymes.
19. Aunque Bancóldex es una sociedad de economía mixta con participación mayoritariamente pública, lo que sugeriría que el conocimiento del asunto correspondería a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para la Sala es claro que el contrato de cofinanciación No. CD015 14, celebrado el 24 de marzo de 2015 entre la Funproyecol, y Bancóldex tenía como objeto el [d]esarrollo del potencial productivo para el fortalecimiento empresarial de unidades productivas conformadas por población víctima de la violencia en condición de desplazamiento forzado, ubicadas en el departamento del Tolima[19] con el fin de propender por el desarrollo tecnológico, fomento y promoción de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas. Lo cual confirma, que dicho contrato, se celebró en el giro ordinario de los negocios de dicha institución financiera como administradora del Fondo de Modernización e Innovación para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, por lo que estaría excluído su conocimiento por parte de dicha jurisdicción conforme a lo expuesto en el artículo 105 del CPACA.
20. Finalmente, debe resaltarse también que la vinculación al proceso de la Universidad Nacional de Colombia fue en virtud de un llamamiento en garantía efectuado por Fiducóldex como consecuencia de una relación contractual existente entre ambas, situación que debe resolverse al interior del proceso civil en el que ocurrió el llamamiento, tal como lo dispone el artículo 66 del Código General del Proceso, pues su mera intervención mediante esta figura procesal no altera la jurisdicción, teniendo en cuenta que se trata de un tercero vinculado al proceso de manera forzosa.
21. En suma, se procederá a remitir el expediente al Juzgado 021 Civil del Circuito de Bogotá para que continue con su correspondiente conocimiento.
6. Regla de decisión
22. La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias contractuales presentadas en el marco del giro ordinario de los negocios de entidades públicas del sistema financiero en virtud de la cláusula de exclusión del artículo 105 del CPACA y la cláusula general residual de competencia de los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996[20].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 066 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 021 Civil del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 021 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Fiducóldex en contra de Funproyecol; y de la demanda de reconvención presentada por Funproyecol en contra de Fiducóldex.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-6285 al Juzgado 021 Civil del Circuito de Bogotá para que proceda conforme a lo previsto por la presente providencia y para que comunique esta decisión al Juzgado 066 Administrativo de Bogotá y a los interesados en el presente trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con excusa
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivos 0002 EscritoDemandaDeclarativa2022-189pdf y 0001 EscritoDemandaReconvencion2022-189pdf.
[2] Actuando en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo Innpulsa Colombia.
[3] Archivo 0001 AnexosDemandaDeclarativa2022-189pdf, pp. 42-53.
[4] Archivo 1.CONTRATO BANCOLDEX-1.pdf.
[5] En calidad de administrador del Fondo de Modernización e Innovación para las Micro Pequeñas y Medianas Empresas (Fomipyme).
[6] Archivo digital 0001 EscritoDemandaReconvencion2022-189pdf.
[7] Archivo digital 0005 AutoAdmiteLlamamientopdf.
[8] Archivo digital 03CJU-6285 Constancia de Reparto.pdf.
[9] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[10] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.
[11] Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[12] Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto. No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] Para efectos del CPACA se entiende por entidad pública cualquier órgano, organismo o entidad estatal, independientemente de su denominación, así como las sociedades o empresas en las que el Estado posea una participación igual o superior al 50% de su capital. También se consideran entidades públicas aquellos entes que reciban aportes estatales en un porcentaje igual o superior al 50%.
[14] Corte Constitucional, autos 920, 938 de 2021, 671 de 2022, 2130 de 2023.
[15] Corte Constitucional, Auto 1692 de 2022: Es una sociedad de economía mixta cuyos aportes públicos son del 99.72%. En el artículo 279 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) se indica que Bancóldex es una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito bancario, vinculada al Ministerio de Comercio Exterior. Además, se trata de una entidad sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera.
[16] Ibidem. [e]s una sociedad de servicios financieros de economía mixta indirecta del orden nacional. Su principal accionista es Bancóldex. La Fiduciaria es vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia y por la Contraloría General de la República.
[17] Ibidem. [E]s un fidecomiso con recursos públicos y un régimen administrativo de carácter privado. Este fue creado por la unión del Fondo de Modernización e Innovación para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (Ley 590 de 2000) y de la Unidad de Desarrollo Empresarial (Ley 1450 de 2011) en la Ley 1753 de 2015. Este fideicomiso promueve el emprendimiento, la innovación y el fortalecimiento empresarial como instrumentos para el desarrollo económico y social, la competitividad y la generación de un alto impacto en términos de crecimiento, prosperidad y empleo de calidad. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Fiducóldex celebraron el contrato de fiducia mercantil de administración (006-2017) cuyo objeto es la administración del patrimonio autónomo Innpulsa Colombia por parte de Fiducóldex, quien actúa como vocera de este.
[18] Corte Constitucional, Auto 1786 de 2022.
[19] Archivo digital 1.CONTRATO BANCOLDEX-1.pdf, p.3.
[20] Corte Constitucional, Auto 904 de 2021.