Sentencia A. 2945/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2945/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2945 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-4050

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado (Antioquia) y el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín (Antioquia)

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.       ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial. Piedad Herrera Rodríguez, en calidad de apoderada general de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (en adelante, la accionante o EPM), interpuso acción popular contra Ingeniería Colombiana de Trazados y Estudios S.A.S. (en adelante, la accionada o Incoltes S.A.S.), con el fin de que se declare la vulneración al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público y se ordene “la devolución de unos dineros públicos que no son de s[u] propiedad”[1].

 

2. Hechos que sustentan la pretensión. La accionante manifestó que, el 21 de diciembre de 2015, celebró con la accionada el contrato CT 2015-002567 cuya finalidad consistía en “construir el relleno [s]anitario del municipio de Toledo, Antioquia”[2]. El 6 de enero de 2017, se declaró el incumplimiento del contrato por parte de la accionada y la accionante retuvo la suma de ochenta y nueve millones seiscientos cuarenta y un mil setecientos cincuenta y siete pesos “con base en la cláusula de los pliegos de condiciones que permite[…] retener el pago de la última acta de obra”[3] y el 19 de abril de 2017, “se terminó el contrato y se hizo cierre de cuenta”[4].

 

3. La accionante señala que “debido a una confusión en el cotejo de las ordenes EPM desembols[ó] el pago del retenido al contratista, consignándole el recurso de $89,641,757, a la Cuenta corriente […] del Banco de Bogotá, que se encuentra embargada, según el contratista por el Banco”[5]. Ante aquel error, la accionante solicitó tanto al accionado como al Banco de Bogotá el reintegro de la suma consignada. En respuesta, el Banco le habría indicado que “para este tipo de ajustes es necesario anexar la carta donde el titular de la cuenta […] a la que fue abonada la transferencia por valor de $89,641,757.00 por error, brinde la autorización de realizar los respectivos débitos del dinero y de esta manera ser abonado a la cuenta de origen”[6]. Sin embargo, la accionante adujo que no obtuvo respuesta por parte de Incoltes S.A.S.

 

4. EPM también indicó que “realiz[ó el] envío de la información asociada al proceso al Juzgado Segundo Civil Municipal con asunto ‘[s]olicitud liberación recursos públicos consignados de manera equivocada en cuenta embargada por órdenes el despacho”[7]. Así mismo, habría enviado copia de la respuesta brindada por el banco al accionado y le solicitó la aprobación de la devolución del dinero consignado.

 

5. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 11 de enero de 2023[8], el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín (Antioquia) consideró no tener competencia para resolver el asunto y remitió la demanda a los juzgados civiles del circuito de Medellín. Determinó que, “habida cuenta de que al particular demandado no se le puede atribuir el desempeño de funciones administrativas, corresponde en este caso aplicar la cláusula normativa que le atribuye la competencia del asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil”[9]. Esto, fundamentado en los artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), 15 y 37 de la Ley 472 de 1998, 3 de la Ley 80 de 1993 y en la sentencia C-563 de 1998 de la Corte Constitucional[10]. La decisión adoptada por el juez fue objeto de recurso de reposición por la accionante[11], sin embargo, el 30 de enero de 2023, el juez consideró improcedente aquel recurso[12].

 

6. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria. El proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín. Mediante auto del 9 de febrero de 2023[13], el juez rechazó la acción por improcedente y ordenó enviar el expediente a los juzgados civiles municipales de Medellín en razón de la cuantía. Esta decisión fue objeto de recurso de apelación por parte de la accionante[14]. El juez no le dio trámite alguno al recurso argumentando que el artículo 16 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) impide adelantar actuaciones posteriores a la declaración de falta de competencia[15].

 

7. El 10 de febrero de 2023[16], el expediente fue asignado al Juzgado Veinticinco Civil Municipal de Medellín. Este despacho, a través de auto del 15 de febrero de 2023, ordenó la devolución del expediente al Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín para que se surtieran los términos de ejecutoria de la providencia emitida por este último[17].

 

8. El 16 de febrero de 2023, el accionante interpuso recurso de queja ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín, esto, por no darle trámite al recurso de apelación que había incoado[18]. El 20 de febrero de 2023, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín concedió el recurso de queja al accionante, lo remitió al superior jerárquico e informó al Juzgado Veinticinco Civil Municipal de Medellín[19]. El 6 de marzo de 2023, el Tribunal Superior de Medellín, Sala Civil, declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto proferido el 9 de febrero de 2023[20].

 

9. Posteriormente, el 8 de marzo de 2023, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín nuevamente negó el recurso de reposición a la accionante y le concedió el de queja[21]. Luego, en decisión del 17 de marzo de 2023, el Tribunal Superior de Medellín, Sala Civil, declaró la nulidad del auto emitido el 8 de marzo por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín[22].

 

10. El 27 de marzo de 2023, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín inadmitió la acción popular[23]. Una vez subsanada la acción, a través de auto del 11 de abril de 2023, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín rechazó de plano la acción popular y ordenó la remisión del expediente a los juzgados civiles del circuito de Envigado (Antioquia)[24]. El juez manifestó que “la aquí accionada Ingeniería Colombiana de Trazados y Estudios Incoltes S.A.S. […] tiene su domicilio principal en Envigado”[25].

 

11. Correspondió por reparto el asunto al Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado, que a través de auto del 25 de abril de 2023[26], declaró su falta de competencia para resolver el asunto, propuso conflicto de jurisdicción y remitió las diligencias a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Manifestó que, “estando pues ante una acción popular dirigida contra una entidad de derecho privado, pero donde es necesario vincular a un ente con función pública, es del caso concluir que la jurisdicción competente para conocer es la contenciosa, por lo que no se comparten los argumentos planteados por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín”[27]. El juez fundamentó su decisión en los artículos 12.3, 15 y 20 de la Ley 472 de 1998 y 125 de la Ley 270 de 1996.

 

12. El expediente se remitió a la Corte Constitucional el 4 de mayo de 2023. El 24 de octubre de 2023, el asunto fue asignado a la magistrada sustanciadora[28].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

13. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[29].

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

14. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado, la cual versa sobre la competencia para conocer de la acción popular interpuesta por Piedad Herrera Rodríguez, en calidad de apoderada general de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., contra Ingeniería Colombiana de Trazados y Estudios S.A.S. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de acciones populares donde únicamente se incluyan particulares como sujetos pasivos (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

15. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[30]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo⁴.

 

 

16. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la acción popular promovida por Piedad Herrera Rodríguez, en calidad de apoderada general de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

16.1.  Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) al Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado, que integra la jurisdicción ordinaria, y (ii) a Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[34].

 

16.2. Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que se trata de una acción popular que debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

16.3. Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los despachos enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 5 y 10, supra).

 

4.       Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de acciones populares promovidas únicamente contra particulares. Reiteración de los autos 799 y 866 de 2021

 

17. Reglas de competencia para conocer acciones populares. El artículo 15 de la Ley 472 de 1998, “[p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, asigna la competencia para conocer acciones populares en función del factor subjetivo, esto es, la naturaleza de la entidad o persona en la que se origine el acto, acción u omisión que suscite la demanda. Al respecto, dispone que (i) “la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia” y (ii) en los demás casos, “conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

 

18. En concordancia con esta norma, en el Auto 799 de 2021^[35], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: “[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”.

 

19. En el referido auto la Corte, además, definió que “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado”. Así, precisó que cuando la parte pasiva de la acción popular “sea únicamente un particular [el conocimiento] corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil”. Igualmente, destacó que “el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades […] para declarar la falta de jurisdicción”. En este sentido, precisó que, si “con [la] admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior” la autoridad judicial ordinaria considera que debe integrar el contradictorio con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas, esta autoridad “podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa”.

 

20. Posteriormente, en el Auto 866 de 2021[36], la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla fijada en el Auto 799 de 2021, declarando que la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil era la competente para conocer del asunto estudiado en ese momento. Argumentó que “la acción popular promovida por los demandantes únicamente se dirige en contra de [un particular][37] y tiene origen en las actuaciones de ese particular”. Asimismo, indicó que la competencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria para conocer de este tipo de acciones “no se desvirtúa por la posible vinculación de unas entidades públicas que, de manera anticipada a la admisión del caso, sea alegada por el juez para declarar la falta de jurisdicción”. Por lo tanto, concluyó que en los casos en los que no se haya efectuado un análisis en el curso del proceso que evidencie, de forma preliminar, que la vulneración alegada en la acción popular comprometa el actuar de entidades públicas, el juez ordinario no puede rechazar su conocimiento por falta de jurisdicción.

 

5.  Caso concreto

 

21. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, porque, (i) la demanda presentada por Piedad Herrera Rodríguez, en calidad de apoderada general de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., está dirigida exclusivamente en contra de un particular (Ingeniería Colombiana de Trazados y Estudios S.A.S.)[38]; (ii) no se ha dado inicio al proceso, toda vez que ambas autoridades rechazaron la demanda de plano, por lo que, en principio, no se puede prever la vinculación de una entidad estatal; y (iii) no se evidencia, de forma preliminar, que la vulneración alegada en la acción popular comprometa a entidades públicas.

 

22. En tales términos, la Sala Plena considera que, de conformidad con la regla de decisión y las consideraciones del Auto 799 de 2021, reiterado por el Auto 866 de 2021, la acción popular interpuesta por Piedad Herrera Rodríguez, en calidad de apoderada general de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., contra Ingeniería Colombiana de Trazados y Estudios S.A.S. debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria. En consecuencia, ordenará remitir el expediente CJU-4050 al Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado (Antioquia), y el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín (Antioquia) en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado es la autoridad competente para conocer de la acción popular promovida por Piedad Herrera Rodríguez, en calidad de apoderada general de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., contra Ingeniería Colombiana de Trazados y Estudios S.A.S.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4050 al Juzgado Primero Civil del Circuito de Envigado para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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