Sentencia A. 2941/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2941/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2941 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-2360.

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.                 El 5 de octubre de 2020 Compensar EPS, a través de apoderada judicial, presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la gobernación de Cundinamarca. En el escrito de demanda solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) resolución No. 01279 de 2019, por medio de la cual el departamento constituyó en su favor título ejecutivo y declaró deudor a Compensar EPS de la suma de quince millones setenta y siete mil quinientos treinta y dos pesos m/cte. ($15.077.532) por concepto de pago de 33 incapacidades que la entidad territorial pagó a sus empleados afiliados a Compensar EPS; (ii) resolución No. 01609 de 2019, por la cual se resolvió el recurso de reposición que se interpuso en contra de la primera y que resolvió mantener el título ejecutivo en contra de Compensar EPS en un monto de dos millones ochocientos sesenta y un mil quinientos noventa y dos pesos m/cte. ($2.861.592) por el pago de 8 incapacidades; y (iii) resolución No. 01040 de 2020, por medio del cual se decidió el recurso de apelación en contra de la resolución No. 01279 de 2019[1]. A título de restablecimiento del derecho la EPS solicitó la exoneración de la obligación y la devolución de aquello que hubiera llegado a pagar.

 

2.                 En su escrito, Compensar EPS sostuvo que la gobernación incurrió en falsa motivación al expedir los actos administrativos demandados por cuanto mantuvo la obligación de reconocimiento de esas incapacidades en cabeza de la EPS, a pesar de que ninguna de las ocho incapacidades fue expedida por médicos adscritos a la red de Compensar. Para apoyar su posición explicó que no existe ningún fundamento de derecho que obligue a las EPS a pagar incapacidades ordenadas por médicos particulares. Por el contrario, la entidad explicó que, de acuerdo con los conceptos del Ministerio de Salud y Protección Social, esta obligación le corresponde al empleador.

 

3.                 El 2 de febrero de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El despacho consideró que el objeto de la controversia estaba relacionado con el Sistema de Seguridad Social Integral en Salud. La autoridad judicial sostuvo que, de conformidad con el artículo 2 Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conoce de las controversias suscitadas entre los empleadores y las entidades del sistema de seguridad social[2]. Además, el juez administrativo señaló que, aunque lo que se cuestiona por Compensar EPS es una decisión contenida es un acto administrativo y por ello se cumple el criterio objetivo de conocimiento por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no ocurre lo mismo con el criterio material pues la controversia no está sujeta al derecho administrativo.

 

4.                 Por lo anterior, el caso fue repartido al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de la misma ciudad quien, mediante auto del 11 de agosto de 2021, se declaró sin competencia para resolver la demanda. El Juzgado sostuvo que, de conformidad con el artículo 155 del CPACA, el único competente para conocer de pretensiones de nulidad y restablecimiento en contra de actos administrativos es el juez contencioso administrativo. Para fundamentar su posición la autoridad judicial citó el auto del 18 de agosto de 2017 con radicado No. 2017-00295 de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, quien dirimió un conflicto de jurisdicciones dentro de una acción de lesividad promovida por Colpensiones y la asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[3].

 

5.                 El 3 de junio de 2022, la Secretaría General del Tribunal Superior de Bogotá remitió a la Corte Constitucional el expediente para que esta proceda a resolver el conflicto de jurisdicciones. El 20 de febrero de 2023, el expediente fue repartido a la magistrada ponente. Por su parte, el asunto pasó al despacho para sustanciación el 23 de febrero de 2023.

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

1.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[4].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia[5]

 

2.                 La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando:

 

“(…) dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[6].

 

3.                  En el auto 155 de 2019 esta Corporación precisó que para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones se requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y quienes rechazar o reclaman la competencia para conocer el asunto[7]; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[8]; y, (iii) el presupuesto normativo que consiste en que las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[9].

 

Sobre la configuración del conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

 

4.                 En el presente caso se cumplen los requisitos para la existencia de un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de la misma ciudad por tres razones. Primero, se acredita el presupuesto subjetivo. Al respecto, se evidencia que las autoridades judiciales en conflicto – el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de la misma ciudad – rechazaron la competencia y pertenecen a distintas jurisdicciones, pues, mientras el primero hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el segundo pertenece a la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral.

 

5.                 Segundo, se cumple con el presupuesto objetivo en el presente asunto. De conformidad con el expediente, la controversia se da en virtud del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que Compensar EPS presentó contra la gobernación de Cundinamarca pretendiendo la nulidad de tres actos administrativos.

 

6.                 Tercero, se satisface el presupuesto normativo. En efecto, las autoridades judiciales enunciaron las razones de índole legal y jurisprudencial en las que fundamentan su falta de competencia para reclamar el conocimiento del asunto. Por una parte, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá justificó su decisión en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo. Por otra parte, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de la misma ciudad también presentó razones jurídicas para fundamentar su posición aludiendo al artículo 155 del CPACA y al auto del 18 de agosto de 2017 con radicado No. 2017-00295 de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos proferidos por un ente territorial en el marco de un cobro coactivo por pagos relacionados con el SGSSS

 

7.                 La Corte Constitucional definió en el auto 447 de 2021 que en los casos en los que se interponga demandas, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de cuestionar la validez de actos administrativos proferidos en el marco de un procedimiento coactivo y con la finalidad de solicitar la restitución a la seguridad social en salud, el competente para tramitar el asunto es el juez de lo contencioso administrativo. La Sala Plena encontró que en esos casos resultan aplicables las disposiciones de los artículos 104 y 138 del CPACA, debido a que lo pretendido es cuestiona el pago de lo no debido. En ese orden de ideas, no resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 2.4 del CPTSS debido a que el asunto tiene que ver con el pago de servicios ya prestados y no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social en sí misma.

 

8.                 En similar sentido, a través del auto 736 de 2021, la Sala precisó que los procesos que tienen como objeto que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se realiza el cobro de los aportes de los empleadores con destino a pensiones, son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior en vista de que lo que se pretende en estos casos es cuestionar la validez de actos administrativos en el marco del proceso coactivo en contra de una entidad que omitió el pago de los aportes para efectos de liquidar una pensión. La Corte ha abordado a conclusiones similares, entre otros, en los autos 1652 de 2022, 1185 de 2022 y 605 de 2023.

 

9.                 En esta misma línea se pronunció la Corte a través del auto 1385 de 2022. En esa oportunidad la Sala Plena dirimió un conflicto relacionado con un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició la EPS Sura en contra de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali. La demanda tenía por objeto que declare la nulidad de unas resoluciones a través de las cuales la entidad demanda ordenó el reintegro de los rubros pagados en calidad de empleador, por concepto de incapacidades médicas y licencias de maternidad o paternidad, en 2015 y 2016. En ese sentido, la Corte determinó la competencia para examinar la legalidad de actos administrativos de carácter particular, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como el precedente existente sobre demandas en contra de actos administrativos en los que entidades estatales, en calidad de empleadores, ordenan el reintegro de sumas pagadas por concepto de incapacidades y licencias de maternidad o paternidad a favor de sus servidores a través de la siguiente regla de decisión:

 

“La competencia judicial para conocer de litigios en los que se pretenda la nulidad de actos administrativos proferidos por autoridades estatales, en calidad de empleadores, en contra de una EPS en los que se ordene el reintegro de rubros correspondientes a pagos por concepto de incapacidades y licencias de maternidad o paternidad, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior, en atención a que: (i) a pesar de ser asuntos relacionados con el SGSSS, no se refieren a la prestación de servicios propios de la seguridad social y, en esa medida, (ii) aplica la regla de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA, al tratarse de controversias que surgen de la expedición de actos administrativos proferidos por entes estatales en ejercicio de sus funciones”[10].

 

10.             Resulta claro entonces que en aquellos casos en los que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se pretenda la nulidad de actos administrativos mediante los cuales se adelante el cobro coactivo de dineros relacionados con la seguridad social, en particular incapacidades, son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tales casos no se pretende cuestionar la prestación del servicio de seguridad social, razón por la cual se descarta la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

 

Caso concreto

 

11.             En el presente asunto Compensar EPS pretende la nulidad de una serie de resoluciones a través de las cuales la gobernación de Cundinamarca constituyó en su favor un título ejecutivo y declaró deudora a la EPS Compensar por concepto de unas incapacidades que la gobernación pagó a sus empleados. En ese orden de ideas, la Sala constata que las pretensiones de la demanda no están relacionadas con la prestación en sí misma de un servicio o prerrogativa derivada del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sino que el asunto tiene que ver con la financiación de unas prestaciones ya pagadas. En ese sentido, las pretensiones deben ser conocidas por la autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con lo resuelto por la Sala Plena en situaciones análogas como las estudiadas, entre otros, en los autos 447 y 736 de 2021; 1652 y 1185 de 2022 y, especialmente, en el auto 1385 de 2022.

 

12.             En particular, de acuerdo con la regla dispuesta en el auto 1385 de 2022, la jurisdicción de lo contencioso administrativa es la llamada a conocer de los procesos en los que se pretende la nulidad de actos administrativos proferidos por autoridades estatales, en calidad de empleadores, en contra de una EPS en los que se ordene el reintegro de rubros correspondientes a pagos por concepto de incapacidades. Esto, además, porque la controversia en esta clase de asuntos surge a partir de la expedición de actos administrativos por parte de la entidad estatal en ejercicio de sus funciones, en particular en ejercicio de su facultad de cobro coactivo, asunto cuyo control está sujeto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

13.             Por las razones expuestas, la Sala Plena declarará que el conocimiento de este proceso le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para lo cual asignará la competencia al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá a quien, en consecuencia, ordenará remitir el expediente CJU-2360.

 

Regla de la decisión. La competencia judicial para conocer de litigios en los que se pretenda la nulidad de actos administrativos proferidos por autoridades estatales, en calidad de empleadores, en contra de una EPS en los que se ordene el reintegro de rubros correspondientes a pagos por concepto de incapacidades le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, en atención a que: (i) a pesar de ser asuntos relacionados con el Sistema General de Seguridad Social en Salud, no se refieren a la prestación de servicios propios de la seguridad social y, en esa medida, (ii) aplica la regla de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA, al tratarse de controversias que surgen de la expedición de actos administrativos proferidos por entes estatales en ejercicio de sus funciones”[11].

 

III. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de la misma ciudad y DECLARAR que el conocimiento de la acción presentada por Compensar EPS contra la gobernación de Cundinamarca corresponde al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-2360 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida acción y para que comunique la presente decisión al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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