Sentencia A. 2910/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2910/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2910 DE 2023

 

Ref.: Expediente CJU- 4593

Conflicto de Jurisdicciones entre el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 Por medio de apoderado judicial, el señor José Hernán Gutiérrez Carvajal presentó demanda de controversias contractuales en contra de la Alcaldía de Bogotá (Secretaría Distrital de Desarrollo Económico), radicada ante los jueces administrativos de Bogotá (reparto). El demandante indicó que “estuvo laborando para la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico durante tres año y dos meses” desde el 26 de diciembre de 2012 y que esta relación inició mediante un contrato de “prestación de servicios” que inicialmente tenía una vigencia de cuatro meses, pero que se extendió hasta el 23 de febrero de 2016^[1]. También indicó que durante ese tiempo cumplió horario de trabajo y de acuerdo a las instrucciones que recibía. Tales funciones serían “inherentes a la entidad, como lo es el mantenimiento de la infraestructura, por un espacio superior a 38 meses”^[2]. Por tanto, solicitó declarar la nulidad de los contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad demandada y, como consecuencia, “se condene a la indemnización de perjuicios derivados del contrato realidad laboral” que habría existido entre las partes y el consecuente pago de las prestaciones y acreencias laborales que correspondan^[3].

 

2.                 El 29 de noviembre de 2021, en desarrollo de la audiencia de pruebas de conformidad con el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, el Juez Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá decidió: (i) declarar la nulidad de todo lo actuado^[4], (ii) declarar la falta de jurisdicción para conocer este proceso y (iii) remitir a los juzgados laborales del circuito de Bogotá^[5]. Todo lo anterior, porque, “en atención al criterio funcional”, “las labores desempeñadas por el demandante se encuadran dentro de las atribuidas legalmente a los trabajadores oficiales, por lo que, pese a la naturaleza de la entidad demandada, este despacho no es el competente para conocer de las presentes diligencias, sino la jurisdicción laboral ordinaria”, porque a esta le corresponde resolver “los conflictos derivados de la relación entre trabajadores oficiales y entidades públicas”^[6]. Esta conclusión la sustentó en sentencias del Consejo de Estado sobre la calificación de trabajador oficial^[7], el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, la definición de la Corte Suprema de Justicia sobre obra pública y labores de sostenimiento^[8], el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2.1 del Código de Procedimiento Laboral.

 

3.                 Mediante auto del 13 de marzo de 2023, el Juez Veinte Laboral del Circuito de Bogotá declaró de oficio la falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo de competencia, por lo que ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional^[9]. Sustentó su falta de jurisdicción en el Auto 054 de 2023 de esta Corte, por el cual se determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de demandas presentadas en contra de entidades públicas para obtener la declaración de un contrato realidad presuntamente encubierto en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, que es justamente lo que pretende el demandante en este caso^[10]. También explicó que se abstuvo de declarar la nulidad, en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 16 y 138 del Código General del Proceso^[11].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional

 

4.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[12], adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

5.                 Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[13].

 

6.                 Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019^[14], la Sala Plena precisó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional, legal o jurisprudencial por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

7.                 En ese orden de ideas y previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar, procederá la Corte a verificar, según las pruebas que obran en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

8.                 Sobre el presupuesto subjetivo: la Corte lo encuentra satisfecho ya que el conflicto se suscita entre autoridades que forman parte de la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo y que rechazaron el conocimiento de la demanda. Concretamente, entre el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá

 

9.                 Sobre el presupuesto objetivo: se entiende superado en tanto se constata la existencia de una demanda de controversias contractuales, mediante la cual el señor José Hernán Gutiérrez Carvajal demanda a la Alcaldía Distrital de Bogotá y busca que se declare que entre él y la entidad demandada existió una relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicios.

 

10.             Sobre el presupuesto normativo: Este presupuesto también se cumple, por cuanto ambas autoridades judiciales expusieron razones de índole legal para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá sostuvo que el demandante desempeñó funciones propias de un trabajador oficial y que, por ende, el conocimiento de la demanda corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, así como el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2.1 del Código de Procedimiento Laboral. De otro lado, el Juzgado Veinte Laboral del Circuito Laboral de Bogotá sostuvo que el presente asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a que así lo ha dispuesto la Corte Constitucional (Auto 054 de 2023) por tratarse de procesos en los que se controvierten contratos de prestación de servicios celebrados con una entidad estatal.

 

11.             Superado el anterior análisis, procederá la Corte a dirimir conflicto de jurisdicciones. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado y, a continuación, se resolverá el caso concreto.

 

La competencia para conocer de la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Reiteración de jurisprudencia^[15]

 

12.             Esta Corte, mediante Auto 492 de 2021^[16], explicó que “corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales y a la jurisdicción contencioso administrativa aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos” y, a su vez, “la jurisdicción contenciosa es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo y ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas”^[17].

 

13.             Respecto de esto último, esta Corte precisó que la jurisdicción contenciosa administrativa se encuentra habilitada por el ordenamiento jurídico para controlar y revisar los contratos estatales y determinar si la relación que une al contratista con la administración es o no de naturaleza laboral, a partir de las pruebas y las circunstancias específicas del caso concreto.

 

14.             Así, el Auto 492 de 2021 estableció como regla de decisión que, “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”^[18].

 

15.             Al respecto, la Corte explicó en el Auto 492 de 2021 que “[l]o que resulta relevante para definir la jurisdicción competente en estos casos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades del sector público, ‘para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad […] solo […] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] y por el término estrictamente indispensable’, en los términos del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Esto en la medida en que lo que se propone es el examen de la actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”.

 

16.             En consecuencia, “[e]n los casos en los que se discute el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado no es posible aplicar la misma regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre los trabajadores oficiales o empleados públicos y el Estado”^[19]. Es decir, la regla según la cual “cuando existe certeza de la existencia de un vínculo laboral y no se discute que había una relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto”^[20].

 

17.             Sin embargo, “esta regla no puede ser aplicada cuando el objeto de la controversia es, precisamente, el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas de la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado pues, en estos casos, se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que ‘no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados’ es el juez contencioso”^[21].

 

18.             En este sentido, de acuerdo con el Auto 492 de 2021, “[e]xaminar, aun preliminarmente, las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado para definir la competencia, constituye un examen de fondo de la controversia”^[22]. Esto, por cuanto “determinar si las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado a través de vínculos contractuales simulados correspondían a las de un trabajador oficial o a las de un empleado público implica realizar un examen de fondo del asunto. Esta labor no le corresponde al juez encargado de definir la jurisdicción competente, pues esto conduce a pronunciarse sobre la existencia de una relación laboral que es, justamente, lo que se pretende con la demanda y lo que debe demostrarse en el curso del proceso”.

 

III.                       CASO CONCRETO

 

19.             La Sala Plena constata que en el presente caso:

 

20.             Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo de Bogotá) y de la jurisdicción ordinaria en su la especialidad laboral (Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 12, 13 y 14 de esta providencia.

 

21.             En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor José Hernán Gutiérrez Carvajal en contra de la Alcaldía de Bogotá (Secretaría Distrital de Desarrollo Económico).

 

22.             Lo anterior, debido a que se trata de una demanda promovida para determinar si existió una relación laboral entre el demandante y la Alcaldía de Bogotá y que fue presuntamente encubierta en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios celebrados entre el 26 de diciembre de 2012 y el 23 de febrero de 2016.

 

23.             Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-4593 al Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

IV.                        DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

     RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo de Bogotá y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá y debe reasumir la competencia del referido proceso.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4593 al Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá, así como a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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