TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2907/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2907 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4564
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cartagena
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones), interpuso una demanda contra Carmen Elena Sánchez Morales. Esto, con el fin de que, entre otras cosas, (i) se declare la nulidad de la Resolución SUB159490 del 16 de agosto de 2017 en virtud de la cual la entidad demandante le reconoció una pensión de vejez a la demandada por un monto superior a aquel al que tenía derecho; (ii) se ordene a la señora Carmen Elena Sánchez Morales reintegrar el mayor valor pagado hasta que se conceda la revocatoria de la resolución mencionada; (iii) se indexen a favor de Colpensiones las sumas de dinero reconocidas; y (iv) el pago de intereses a los que hubiere lugar.
2. Hechos que fundamentaron las pretensiones. Mediante Resolución SUB159490 del 16 de agosto de 2017 Colpensiones le reconoció la pensión de vejez a la señora Sánchez en cuantía de $967.014, efectiva a partir del 1 de septiembre de 2017. La liquidación de la mesada se efectuó con base en 1.633 semanas cotizadas, con un ingreso base de liquidación de $1.313.699, al cual se le estableció una tasa de reemplazo del 73.61%, en acatamiento de lo dispuesto por la Ley 797 de 2003. Contra aquella resolución, la ciudadana interpuso recurso de reposición. Este recurso fue resuelto a través de la Resolución SUB186505 del 5 de septiembre de 2017, que confirmó la Resolución SUB159490 del 16 de agosto de 2017.
3. Pasado el tiempo, Colpensiones evidenció posibles irregularidades en la liquidación de la prestación reconocida a la señora Sánchez, por lo que realizó un estudio exhaustivo del caso. Como resultado, encontró que el IBL calculado inicialmente en la Resolución SUB159490 del 16 de agosto de 2017 era inferior. Al realizar las operaciones aritméticas y aplicar la fórmula contemplada en el artículo 10 de la Ley 797 de 2003, el valor de la mesada resultante fue inferior a aquel devengado.
4. En consecuencia, mediante el auto de pruebas APDPE 211 del 12 de noviembre de 2020, la entidad le solicitó a la señora Sánchez su consentimiento para revocar la Resolución SUB159490 del 16 de agosto de 2017. No obstante, aquella guardó silencio.
5. Postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 16 de julio de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena declaró su falta de competencia y ordenó remitir el asunto para que fuese repartido entre los juzgados laborales del circuito de Cartagena. Argumentó que, el caso objeto de estudio no cumple los preceptos contemplados en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA. Según esta disposición, a los jueces administrativos se les otorga competencia para resolver asuntos relacionados con la seguridad social, siempre que el conflicto se suscite entre un empleado público y una entidad de seguridad social pública. Entonces, según su postura, al tratarse de una trabajadora particular el asunto debe ventilarse en la jurisdicción ordinaria laboral. Esto según lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo. Además, señaló que el numeral 4 del artículo 105 del CPACA excluye del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo aquellos conflictos de carácter laboral entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
6. Postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El 20 de octubre de 2021, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cartagena manifestó no tener competencia para conocer del proceso. Entonces, propuso conflicto negativo de competencia frente a la jurisdicción contencioso administrativa y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Por un lado, argumentó que la nulidad de los actos administrativos desborda las competencias de la jurisdicción ordinaria laboral contempladas en el artículo 2 del C.P.L. Por otro lado, manifestó que de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 155 del CPACA, los jueces administrativos conocerán de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuando no se deriven de un contrato de trabajo[1].
7. Trajo a colación la regla de decisión prevista en el Auto 532 de 2021, según la cual, conforme a los artículos 97 y 104 del CPACA, existe una cláusula especial de competencia que le otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acciones de lesividad), incluso cuando versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
8. Reparto del asunto en la Corte Constitucional. El 24 de octubre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 26 de octubre 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
10. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cartagena, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones, con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución SUB159490 del 16 de agosto de 2017. A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
11. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[2]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[3]. Cada uno será explicado en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[4]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[5]. |
12. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
12.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cartagena, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[6].
12.2. Cumple con el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones, con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución SUB159490 del 16 de agosto de 2017, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
12.3. El presupuesto normativo se encuentra acreditado. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 5 a 7 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
13. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[7]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[8]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[9], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[10]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[11], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Caso concreto
14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de una demanda presentada por una entidad pública, en contra de actos administrativos propios acción de lesividad. En efecto, por medio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones solicitó (i) la nulidad de la Resolución SUB159490 del 16 de agosto de 2017 en virtud de la cual se le reconoció una pensión de vejez a Carmen Elena Sánchez Morales y (ii) que se ordene a la demandada reintegrar la diferencia del valor de la mesada que se le concedió́ y la que verdaderamente le correspondía hasta que se conceda la revocatoria de la resolución ya mencionada.
15. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4564 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones, con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución SUB159490 del 16 de agosto de 2017.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4564 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cartagena.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital, 04 Auto suscita conflicto 294-2021, pdf.
[2] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, en los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[3] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, en los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[4] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[5] Id.
[6] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles, laborales [ ] y los demás especializados y promiscuos [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[7] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[8] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[9] CPACA, art. 104.
[10] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.