TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2894/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

 

 (...) La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales derivados de ese tipo de vinculación (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2894 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-4135.

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Administrativo del Circuito Medellín y el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Medellín.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.   Janett García Marín, mediante apoderada, presentó demanda ordinaria laboral contra la Fiscalía General de la Nación (en adelante FGN) y la Administradora de Riesgos Laborales Positiva (en adelante Positiva). En sus pretensiones, la demandante solicitó que se declare: (i) la existencia de un vínculo laboral con la FGN; (ii) que su encargo como Investigador Criminal VII le fue terminado en diciembre del año 2013 por sobrecarga y acoso laboral, lo que le produjo una enfermedad grave de carácter laboral; (iii) que nunca debió ser degradada del cargo de Investigador Criminal VII al cargo de Técnico Investigador II; (iv) que pese a que en el año 2014 fue nuevamente encargada como Investigador Criminal, esto fue temporal; (v) que la FGN es responsable de la desmejora salarial; (vi) que esta entidad es responsable de los daños y perjuicios causados con ocasión de la sobrecarga, el acoso y la pérdida de capacidad laboral; y (vii) que la controversia entre la calificación de invalidez emitida por Positiva (16.90%), la Junta Regional de Calificación de Invalidez (29.40%) y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (27.20%) se resuelva con el dictamen de un médico.

 

2.   Así mismo, la demandante solicitó que se ordene a la FGN su reintegro en el cargo de Investigador Criminal VII, el pago de las prestaciones dejadas de percibir desde el 1 de enero de 2014 y el pago por la responsabilidad, daños y perjuicios en razón de la enfermedad laboral. Igualmente, la demandante solicitó que se ordene a Positiva y a la FGN el pago de una pensión de invalidez[1].

 

3.   En los anexos de la demanda, la accionante aportó certificado laboral, así como el manual de funciones y competencias laborales de los cargos que ocupó en la FGN[2].

 

4.   El Juzgado 10 Laboral del Circuito de Medellín, mediante auto del 2 de junio de 2022, declaró la falta de jurisdicción y remitió el asunto a los juzgados administrativos del circuito de esa misma ciudad. El juez fundamentó su posición en los artículos 104 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), así como en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS). A su juicio, la accionante prestó sus servicios a la Fiscalía General de la Nación como empleada pública, conforme a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992. Además, el juzgado observó que la entidad de seguridad social, frente a la que se pretende el reconocimiento de una pensión de invalidez, tiene naturaleza estatal[3].

 

5.   El Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Medellín, en providencia del 21 de abril de 2023, declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esta autoridad judicial fundamentó su posición en el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013, el artículo 104 del CPACA y el auto del 14 de noviembre de 2019 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El juez consideró que la controversia recaía sobre el dictamen de la junta de calificación de invalidez y no giraba en torno a un asunto de seguridad social de un empleado público, cuyo régimen fuera administrado por una persona de derecho público[4].

 

6.   El 4 de septiembre de 2023, en sesión virtual, se repartió el asunto a la magistrada Natalia Ángel Cabo. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho ponente a través de acta secretarial del 8 de septiembre de 2023[5].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

7.       La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[6].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.       Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7].

 

9.       Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó los tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones, a saber. El subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto[8]. El objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[9]. El normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[10].

 

10.   En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que rechazan mutuamente la competencia para conocer el asunto, estas son: el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Medellín, que pertenece a la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado 2 Administrativo del Circuito Medellín, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En segundo lugar, el conflicto trata sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por la señora Janett García Marín contra la FGN y Positiva. Por lo tanto, se cumple el presupuesto objetivo. Finalmente, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Medellín hizo referencia al numeral 4 del artículo 104 del CPACA. Por su parte, el Juzgado 2 Administrativo del Circuito Medellín fundamentó su posición en el artículo 104 del CPACA (especialmente el numeral 4), el artículo 2.5 de la Ley 712 de 2001, así como en los autos 906 y 941 de 2021 de la Corte Constitucional.

 

Jurisdicción competente para asumir el conocimiento de una demanda en la que pretende que se declare la existencia de una relación laboral[11]

 

11.   De acuerdo con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la jurisdicción ordinaria le corresponde conocer todo asunto que no haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. En ese sentido, de conformidad con la competencia general asignada a la especialidad laboral y de la seguridad social, se entiende que sobre dichos jueces recae, en principio, el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales que no fueron asignados por la ley a otra jurisdicción[12].

 

12.   Por su parte, según el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para dirimir asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, así como la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. De ello sólo se exceptúa, según el numeral 4 del artículo 105 del CPACA, a los servidores públicos que tienen la calidad de trabajadores oficiales[13].

 

13.   Por otro lado, resulta pertinente recordar que las personas naturales se vinculan laboralmente con el Estado a través de dos tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria, y (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral. La distinción entre empleado público o trabajador oficial es relevante para determinar la jurisdicción competente. Sobre el particular, la Sala Plena estableció que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponden los conflictos jurídicos originados “directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública; y, la sola mención de una entidad pública en el extremo pasivo del proceso no modifica dicha asignación de jurisdicción. Por su parte, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponden los asuntos relativos a la relación laboral que se configura entre los empleados públicos y el Estado a partir de una relación legal y reglamentaria.

 

14.   La Sala Plena, a través del auto 863 de 2021, resolvió un conflicto de jurisdicciones relacionado con el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó un ciudadano contra una institución pública adscrita al departamento de Caldas con el fin de que le sea reconocida una relación laboral. En esa oportunidad, la Corte, luego de estudiar el alcance de las disposiciones establecidas en los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS, estableció la siguiente regla de decisión:

 

“La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo”[14].

 

15.   En los autos 054, 061 y 389 de 2022, la Corte Constitucional resolvió conflictos suscitados entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción en su especialidad laboral y de la seguridad social, en el marco de unas demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se solicitaba: (i) declarar la existencia de un vínculo laboral entre la accionante y el ICBF, y (ii) pagar las prestaciones sociales y dineros a los que tuviera derecho durante el periodo laborado.

 

16.   En esas oportunidades, la Sala Plena concluyó que las demandantes pretendían el reconocimiento de una vinculación laboral propia de un empleado público y no la de un trabajador oficial, pues sus funciones estaban estrechamente relacionadas con la política pública de atención de la niñez de escasos recursos[15]. En consecuencia, debido a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a resolver asuntos laborales relativos a la regulación legal y reglamentaria que existe entre los empleados públicos y del Estado, en el caso concreto, la Sala Plena asignó la competencia al juez de lo contencioso administrativo para asumir el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[16], bajo la siguiente regla de decisión:

 

“la competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, les corresponde a los jueces administrativos.” (negrilla fuera del texto).

 

Caso concreto

 

17.   La demanda ordinaria laboral presentada por Janett García Marín contra la FGN y Positiva tiene dentro de sus pretensiones que se declare la existencia de un vínculo laboral. Además, la accionante solicitó que se ordene: su reintegro en el cargo de Investigador Criminal VII; el pago de las prestaciones dejadas de percibir desde el 1 de enero de 2014; el pago por la responsabilidad, daños y perjuicios debido a su enfermedad laboral; y el pago de una pensión de invalidez.

 

18. En ese sentido, la demanda está relacionada con las actividades desempeñadas por la ciudadana Janett García Marín en la FGN. Allí ocupó los cargos de asistente judicial, técnica judicial e investigadora criminal durante distintos periodos. Así, de conformidad con el certificado laboral y el manual de funciones aportado, la demandante habría trabajado en esta entidad como empleada pública y, por tanto, en principio, no es posible asegurar que la accionante se encontrara en la excepción a la regla general de vinculación de la FGN. En concreto, de acuerdo con el certificado de la Fiscalía General de la Nación que obra en el expediente, la señora Marín, a través de Resolución No. 17 del 1 de enero de 2014 fue nombrada como “técnico investigador”[17], cargo que corresponde al de una empleada pública. De esta manera, aunque la actora no haya acudido al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, hay lugar a aplicar las reglas de decisión establecidas en los autos 863 de 2021, y 054, 061 y 389 de 2022, pues se observa que se solicita el reconocimiento de una relación laboral con una entidad pública por el desarrollo de funciones que competen a empleados públicos.

 

19. En los referidos autos, la Corte estableció como regla de decisión que la competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación corresponde a los jueces administrativos. En ese orden de ideas, en vista de que existe una pretensión que tiene que ver con la declaratoria de tal relación laboral y las consecuentes medidas de restablecimiento de sus derechos, la definición de la competencia debe realizarse a partir de dicha pretensión. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha definido que

 

“si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, la acumulación propuesta responde a esa misma situación, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal”[18].

 

20. Así las cosas, dado que la señora Janett García Marín presentó una demanda con el fin de que se declare la existencia de una relación laboral con una entidad pública, cuya regla general de vinculación es la de empleado público, por labores desempeñadas como empleada pública, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso.

 

21. Además, la demanda contiene otras pretensiones que también estarían enmarcadas en la competencia de esta jurisdicción. De un lado, la accionante solicitó el reintegro y el reconocimiento de prestaciones e indemnizaciones derivadas de las alegadas actuaciones de acoso laboral en el desempeño de funciones con la FGN. De otro lado, la demandante planteó inconformidades con la calificación de su pérdida de capacidad laboral y pidió el reconocimiento pensional. Al respecto, debe tenerse en cuenta que se trata de una trabajadora que habría ostentado la calidad de empleada pública cuyo régimen es administrado por Positiva que es una persona de derecho público, razón por la cual se enmarca en la regla de competencia definida en el artículo 104.4 del CPACA.

 

22. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Medellín conocer de la demanda presentada por Janett García Marín en contra de la FNG y Positiva. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales derivados de ese tipo de vinculación.

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Medellín conocer del proceso de la referencia adelantado por Janett García Marín en contra de la Fiscalía General de la Nación y la Administradora de Riesgos Laborales Positiva.

 

SEGUNDO. REMITIR, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-4135 al Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Medellín, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado 10 Laboral del Circuito de Medellín y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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