TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2866/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 2866 de 2023
Expediente: CJU-4418.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 51 Administrativo de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
José Fernando Reyes Cuartas.
Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 13 de octubre de 2015[1], a través de apoderado judicial, María del Carmen Moreno Martínez presentó demanda ordinaria laboral contra el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en liquidación (en adelante PARISS) y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Fiduagraria SA[2]. La demandante afirmó que suscribió sucesivamente seis contratos estatales de prestación de servicios con el ISS[3] y precisó que dicha vinculación se dio desde el 13 de noviembre de 2007 hasta el 30 de junio de 2012[4]. Por lo tanto, la actora solicitó declarar que existió un vínculo laboral entre ella y el ISS[5]. Como consecuencia de lo anterior, requirió que se le ordenara a la entidad demandada: (i) pagar las primas de servicios extralegales, los auxilios de transporte y alimentación, las cesantías, los intereses y una indemnización moratoria; (ii) disponer la nivelación salarial y la indexación de todos los derechos económicos; y, (iii) liquidar cada una de las relaciones laborales, en caso de entenderse como sucesivas[6].
2. El asunto fue repartido al Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá. Ese despacho surtió las etapas procesales previstas en los artículos 77 y 80 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS). El 14 de octubre de 2020[7], dicha autoridad profirió sentencia de primera instancia, en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Inconforme con tal determinación, la demandante interpuso recurso de apelación y el asunto se remitió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
3. El 1° de marzo de 2023[8], la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró, de oficio, la falta de jurisdicción y competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de la demanda. En consecuencia, resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado a partir de la sentencia proferida por la Juez Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá el 14 de octubre de 2020, inclusive[9] y remitió el proceso a los juzgados administrativos de Bogotá.
4. El tribunal estimó que el conocimiento de los asuntos en los que se discute la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, con fundamento en el numeral 2° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y en el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional. En concreto, señaló que se aplica la cláusula especial de competencia derivada del artículo mencionado, por cuanto se reclama la existencia de un vínculo laboral con el Estado, presuntamente camuflada en sucesivos contratos de prestación de servicio[10].
5. Realizado el nuevo reparto, el expediente se envió al Juzgado 51 Administrativo de Bogotá, el cual propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones a través del auto del 4 de mayo de 2023[11]. El juez consideró que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo tiene competencia para conocer de los procesos relacionados con los vínculos laborales entre los servidores públicos y el Estado, cuando el régimen esté administrado por una persona de derecho público.
6. Por lo anterior, precisó que, de conformidad con el numeral 1° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral resolver los conflictos jurídicos que se susciten directa o indirectamente a partir del contrato de trabajo. Por último, sustentó su decisión en el Auto 441 de 2022 de la Corte Constitucional[12], según el cual, la jurisdicción ordinaria conocerá de los asuntos en los que prima facie sea posible establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial[13].
7. Finalmente, de conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, el proceso se remitió al despacho del magistrado sustanciador el 5 de octubre de 2023[14].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
8. De conformidad con el artículo 241, numeral 11 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Esta Corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, los cuales han sido definidos reiteradamente por este Tribunal[15]. En el asunto de la referencia se cumplen los anteriores presupuestos por las razones que pasan a exponerse.
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Presupuesto subjetivo |
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 51 Administrativo de Bogotá). |
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Presupuesto objetivo |
La controversia corresponde a un proceso judicial promovido por María del Carmen Moreno Martínez contra el PARISS y Fiduagraria S.A., en el cual se pretende el reconocimiento de la existencia de un vínculo laboral y el pago de prestaciones e indemnizaciones. Las pretensiones se fundamentan en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el ISS. |
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Presupuesto normativo |
Las autoridades judiciales en conflicto enunciaron fundamentos legales y jurisprudenciales para justificar su falta de jurisdicción. La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos judiciales que tengan como fin el reconocimiento de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado. Para fundamentar su posición, se refirió al artículo 104 del CPACA y al Auto 492 de 2021.
Por su parte, el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá estimó que la jurisdicción ordinaria laboral debía continuar con el trámite del proceso. Señaló que, por disposición del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, los procesos en los que se pretenda resolver los conflictos jurídicos que surjan directa o indirectamente del contrato de trabajo serán de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral. Se refirió a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a partir del artículo 104 del CPACA y citó el Auto 441 de 2022 de la Corte Constitucional. |
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los procesos en los que se busca el reconocimiento de una relación laboral oculta en la celebración de contratos estatales de prestación de servicios. Reiteración del Auto 492 de 2021
10. Mediante el Auto 492 de 2021, la Sala Plena de esta Corporación determinó que el conocimiento de las controversias sobre el reconocimiento de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios estatales, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Corte llegó a esa conclusión, a partir de la interpretación del artículo 104 del CPACA, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia constitucional.
11. El artículo 104 del CPACA estableció que corresponde al juez contencioso administrativo conocer, entre otras, de las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. En igual sentido, de los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado[16]. Además, el artículo 105 de esa misma normativa excluyó la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de los conflictos laborales surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
12. Por su parte, el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 dispuso que se entienden como contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, ( ) cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
13. Ahora bien, el Juzgado 51 Administrativo del Circuito de Bogotá fundamentó su falta de jurisdicción en el Auto 441 de 2022. De acuerdo con esa providencia, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una ESE donde concurren empleados públicos y trabajadores oficiales, siempre que prima facie sea posible establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial[17]. Sin embargo, en este asunto en particular esa regla no resulta aplicable por las siguientes razones: (i) la entidad demandada no es una Empresa Social del Estado. Además, el ISS tenía la naturaleza de Empresa Industrial y Comercial del Estado; y (ii) en esa ocasión, los fundamentos de la demanda no se referían a la suscripción de sucesivos contratos estatales de prestación de servicios.
14. Por lo anterior, la regla aplicable es la contenida en el Auto 492 de 2021. En esta decisión, la Corte Constitucional definió con claridad los criterios que fundamentan la competencia del juez contencioso administrativo, en las controversias sobre relaciones laborales presuntamente encubiertas a través de la celebración sucesiva de contratos de prestación de servicios estatales. Aquellos conflictos se distinguen de los que surgen cuando existe certeza acerca de la existencia de una relación de trabajo y se diferencian notoriamente del tipo de controversias en las que se debate la existencia de dicho vínculo.
15. En suma, la Sala Plena concluye que, en virtud de los artículos 104 del CPACA y el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer de aquellos conflictos originados en la existencia de relaciones laborales, presuntamente encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios.
Caso concreto
16. María del Carmen Moreno Martínez promovió demanda ordinaria laboral contra el PARISS y Fiduagraria S.A con el fin de que se declarara la existencia de una relación laboral y se le reconociera el pago de todas las acreencias laborales respectivas. Esto, debido a que, entre el 2007 y el 2012, suscribió de forma sucesiva seis contratos estatales de prestación de servicios con el ISS.
17. El asunto de la referencia debe ser asignado al Juzgado 51 Administrativo de Bogotá, en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones expuestas por la Corte en el Auto 492 de 2021 y con fundamento en los artículos 104 del CPACA y 32 de la Ley 80 de 1993.
18. En efecto, aunque la parte demandada es un patrimonio autónomo[18], los contratos de prestación de servicios que originan la controversia fueron suscritos, según la demandante, con el ISS. Esta última institución tenía la naturaleza de Empresa Industrial y Comercial del Estado, con anterioridad a su liquidación. Por lo tanto, la Sala encuentra que, en principio y únicamente para efectos de definir la jurisdicción competente, se trata de contratos estatales porque fueron suscritos por una entidad pública[19], conforme al parágrafo del artículo 104 del CPACA[20].
19. Así las cosas, la Corte remitirá el expediente CJU-4418 al Juzgado 51 Administrativo de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y al Juzgado 22 Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
Regla de decisión: ( ) la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado[21].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria laboral, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por María del Carmen Moreno Martínez contra el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en liquidación y Fiduagraria SA.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4418 al Juzgado 51 Administrativo de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y al Juzgado 22 Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 01ExpedienteDigitalizado.pdf. Folio 1.
[2] El proceso ordinario laboral fue identificado con el radicado 11001-31-05-022-2015-00861-00.
[3] La demandante interpuso la demanda en contra del ISS, con el propósito de que se reconociera que entre ella y la entidad existió un contrato laboral. Lo anterior, teniendo en cuenta que prestó los servicios en el ISS para el momento en el cual no se había liquidado.
[4] Expediente digital, archivo 01ExpedienteDigitalizado.pdf. Folio 430.
[5] Expediente digital, archivo 01ExpedienteDigitalizado.pdf. Folio 12. La actora solicitó que [s]e declare que entre el INSTITUTO DEL SEGURO SOCIAL - Hoy En Liquidación, representado legalmente por la señora SILVIA HELENA RAMIREZ SAAVEDRA o quien haga sus veces, y yo MARIA DEL CARMEN MORENO MARTINEZ, existió un contrato de trabajo desde el 13 de Noviembre de 2007 y hasta el 30 de Junio de 2012.
[6] Según el expediente del proceso ordinario, la demandante aduce que suscribió seis contratos de prestación de servicios con el Instituto de Seguros Sociales para ejercer el cargo de Técnico Administrativo Grado 18. Así mismo, afirmó que aquella cumplía horario, seguía el reglamento del ISS y se encontraba subordinada a las órdenes del director del Departamento Nacional de Conciliación de ese instituto. Expediente digital, archivo 01ExpedienteDigitalizado.pdf.
[7] Expediente digital, archivos 06Audiencia20201022.mp4 y 07ActaAudiencia.pdf.
[8] Expediente digital, archivo 03AutoInterlocutorio.pdf.
[9] Ibidem. Folio 5.
[10] Ibidem. Folio 4.
[11] Expediente digital, archivo 04AutoIntNo218ConflictoNegativo.pdf.
[12] En dicha providencia, se estableció como como regla de decisión que [d]e conformidad con el artículo 105.4 del CPACA, en concordancia con los artículos 2 del CPTSS y 15 del CGP, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una ESE donde concurren empleados públicos y trabajadores oficiales, siempre que prima facie sea posible establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial.
[13] Auto 441 de 2022.
[14] Expediente digital, archivo 03CJU-4418 Constancia de Reparto.pdf.
[15] Auto 155 de 2019. Respecto al presupuesto subjetivo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al presupuesto objetivo, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). Finalmente, sobre el presupuesto normativo, se entiende que no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Numeral 4, artículo 104 del CPACA.
[17] Auto 441 de 2022.
[18] Decreto 2013 de 2012 ( ) el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, fue creado mediante el artículo 8° de la Ley 90 de 1946, como un establecimiento público, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales, denominándose Instituto Colombiano de Seguros Sociales.
Decreto 2013 de 2012 ( ) el Instituto de Seguros Sociales fue reestructurado mediante el Decreto número 2148 de 1992, cambiando su naturaleza jurídica de Establecimiento Público a Empresa Industrial y Comercial del Estado, entidad descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional vinculada al Ministerio de Trabajo de Trabajo y Seguridad Social; que mediante Decreto-ley 4107 de 2011 se estableció que el ISS es una entidad vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social.
[19] El parágrafo del artículo 104 del CPACA establece que Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
[20] Esa última prevé que son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
[21] Auto 492 de 2021.