Sentencia A. 2845/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2845/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2845 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2531

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C 

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta^[1], profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 15 de enero de 2010, Servicio Occidental de Salud S.A. E.P.S. presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social y de Fidufosyga 2005. Pretende con ella que el juez declare a la parte demandada solidariamente responsable en el pago de los servicios de salud excluidos del Plan Obligatorio de Salud POS-S (hoy PBS), pero que fueron prestados en cumplimiento de fallos por acciones de tutela proferidos en contra de la demandante u ordenados por el Comité Técnico Científico. En total, presenta 773 solicitudes de recobro. 

 

2. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En auto del 12 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, declaró su falta de jurisdicción[2]. Expuso que en atención a lo dispuesto en el auto del 11 de agosto de 2014, proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, los procesos judiciales en los que se pretende el recobro por servicios de salud al Estado son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en su especialidad laboral y de seguridad social. Por lo tanto, remitió el proceso al Tribunal Superior de Bogotá para que asumiera competencia. Sin embargo, la Secretaría del Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral – mediante oficio S-468 del 29 de julio de 2016 remitió el expediente a la oficina de reparto de los juzgados laborales del circuito de esa misma ciudad para sortear su trámite[3].

 

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El 12 de septiembre de 2016, el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción. Argumentó que de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 1438 de 2011 corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del sistema general de seguridad social en salud. En contra de esta determinación el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación. Este recurso lo conoció el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, que mediante auto del 2 de noviembre de 2016 lo rechazó, dado que aquella decisión no era susceptible de apelación. Además, el Tribunal indicó que al declarar el Juzgado Treinta y Uno su falta de jurisdicción lo propio era plantear un conflicto de competencia ante el Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que en el expediente existe un pronunciamiento de la jurisdicción contenciosa administrativa que también rechaza el conocimiento del asunto.

 

4. En auto del 18 de noviembre de 2016, el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá explicó que daría cumplimiento a lo dispuesto por su superior jerárquico. En consecuencia, ordenó remitir el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con lo establecido en el auto del 12 de septiembre de 2016.

 

5. En el expediente judicial no existe constancia de que el asunto fuera remitido a la Superintendencia Nacional de Salud o al Consejo Superior de la Judicatura. Por el contrario, el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá continuó con el trámite judicial de la demanda. Inclusive mediante auto del 1º de noviembre de 2017 citó a audiencia para la reconstrucción del expediente, dado que la demandante informó que se habían extraviado algunos anexos por ella aportados. Luego, a través del auto del 29 de octubre de 2019 dispuso que la parte demandada informara si tenía copia de la documentación que al parecer desapareció del proceso. Lo mismo ordenó el 1° de noviembre de 2018 ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (ADRES) y reiteró el 21 de febrero de 2019. Para el 9 de marzo de 2020 vinculó como litisconsorcio necesario a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (ADRES)[4], quien dio contestación a la demanda el 17 de agosto de 2021. El 4 de febrero de 2022 corrigió nuevamente la fecha de audiencia con las partes.

 

6. El 27 de abril de 2022, el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción. Expuso que de acuerdo con las consideraciones del Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de recobros judiciales al Estado por servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. Precisó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, ya se había declarado incompetente y aclaró que con anterioridad no había propuesto conflicto de jurisdicción ante el Consejo Superior de la Judicatura, por lo que remitía el asunto a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto de competencia entre jurisdicciones[5].

 

II. CONSIDERACIONES

 

7. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas contenidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones:

 

8. En cuanto (i) al presupuesto subjetivo, se advierte que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y la otra a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y ambas niegan su competencia para resolver el caso. Si bien se indica que, mediante auto del 18 de noviembre de 2016, el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá remitiría el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud, lo cierto es que dicha actuación no reposa en el expediente judicial. Al contrario, el juez ordinario laboral continúo con el trámite con posterioridad a la manifestación de incompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Circunstancia que confirmó en el auto del 27 de abril de 2022 pues allí señaló que continuó con las etapas subsiguientes del proceso hasta llegar a la audiencia del artículo 77 del C.P.T y de la S.S., por lo que nunca propuso conflicto alguno de jurisdicción anteriormente.

 

9. En relación con el (ii) presupuesto objetivo, existe un proceso en curso que pretende el reconocimiento y pago de recobros relacionados con los servicios de salud prestados y que no se encuentran cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud (anterior POS), el cual no ha tenido una decisión judicial definitiva. Según la propia manifestación del Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, mediante auto del 27 de abril de 2022, este asunto no fue remitido previamente al Consejo Superior de la Judicatura. En consecuencia, no se trata de un proceso que tenga una decisión previa con efectos de cosa juzgada sobre el conflicto de competencia entre jurisdiccionales, como tampoco una decisión judicial definitiva que resuelva el asunto.

 

10. En cuanto (iii) al presupuesto normativo, ambas autoridades plantean argumentos jurídicos para denegar su competencia. El juez contencioso administrativo expuso que la presente controversia se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S., cuya competencia corresponde a los jueces laborales, en los términos del artículo 2º, numeral 4º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. En cambio, el juez ordinario laboral consideró que, de acuerdo con el Auto 389 de 2021, la competencia es de la jurisdicción contenciosa administrativa frente aquellos procesos en los cuales se pretenda obtener el reconocimiento y pago de servicios procedimientos, medicamentos e insumos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (hoy PBS).

 

11. Reiteración del Auto 389 de 2021[6]. La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (hoy PBS). En el Auto 389 de 2021, la Corte Constitucional conoció de la colisión interjurisdiccional respecto de una reclamación judicial de solicitudes de recobro por parte de una E.P.S. al Ministerio de Salud y Protección Social y al Fosyga. En esta decisión la Sala Plena concluyó que la competencia para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, recae en los jueces contencioso administrativos, con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

12. Esta conclusión la fundamentó en que el procedimiento del recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que lo que en el fondo se pretende es recuperar los recursos económicos por servicios ya prestados. Además, expuso que en las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS), por regla general, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos a los que se refiere el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001.

 

13. La Corte Constitucional manifestó que el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un trámite administrativo para garantizar el propósito de la ADRES, consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad. Dentro de aquel, se considera que esa entidad expida actos administrativos para consolidar o negar la existencia de la obligación. Por lo tanto, advirtió que, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, era necesario acudir a la cláusula consagrada en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

14. Esta corporación cambió el precedente jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y estableció como regla de decisión que “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

 

15. El contenido dispuesto en el Auto 389 de 2011 ha sido extendido a otros conflictos de competencia entre jurisdicciones por demandas instauradas en contra de Ministerio de Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias[7] encargadas inicialmente del trámite de los recobros al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS[8]. La Corte Constitucional adoptó esa determinación porque, de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social. Además, siguiendo el contenido dispuesto en los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, a esa entidad de financiación se le transfirió el deber de ejercer la defensa del Estado en los procesos judiciales, así como asumir obligaciones económicas que con anterioridad había adquirido, por ejemplo, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y de la Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga.

 

16. De otra parte, también se ha considerado que el procedimiento especial de recobro respecto del Ministerio de Salud y de la Protección Social, incluye al Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, reglamentado en la Resolución 5395 de 2013[9]. Además, guarda similitud con lo regulado posteriormente en las resoluciones 1328 de 2016[10] y 1885 de 2018[11], para la operación de las actuaciones de la ADRES. En consecuencia, le resulta aplicable a esta las consideraciones efectuadas en el Auto 389 de 2021.

 

17. Reiteración del Auto 1942 de 2023[12]. La adopción de reglas de transición, de carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa con ocasión del cambio jurisprudencial introducido por el Auto 389 de 2021. En esta decisión la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla de decisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Sin embargo, como elemento novedoso en la función de resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones, adoptó un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia respecto de la definición de competencia a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el POS (hoy PBS). Lo anterior, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Las siguientes fueron las reglas de transición establecidas:

 

 

III. CASO CONCRETO

 

18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta Corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, es el competente para pronunciarse sobre este litigio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104.1 de la Ley 1437 de 2011 y la regla de decisión contenida en el Auto 389 de 2021, que en esta oportunidad se reitera.

 

19. Siguiendo lo dispuesto en el Auto 389 de 2021, las controversias en casos en que una EPS demanda a la ADRES (la cual fue vinculada como litis consorte necesario) con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de recobros por servicios o tecnologías en salud no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud, serán de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, porque a través del trámite de recobro se (i) cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES; (ii) este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, es decir, no se relacionan, en estricto sentido, con conflictos en los cuales se vinculen a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores; y, por último, (iii) su pretensión principal no se relaciona con la prestación de servicios de salud sino con su financiación, para subsanar un presunto desequilibrio económico entre el Estado y una EPS.

 

20. Si bien, inicialmente, el proceso fue interpuesto contra la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y Fidufosyga 2005, resulta pertinente señalar que la Corte también ha hecho extensiva las consideraciones expuestas conforme lo indicado en el Auto 951 de 2021. En consecuencia, el hecho de que la demanda se hubiere dirigido contra el Ministerio de Salud y de la Protección Social no impide que al dirimir el conflicto de jurisdicción se recurra al Auto 389 de 2021, en tanto se aplica extensivamente su regla de decisión, considerando además que en el curso del proceso la ADRES asumió la condición de responsable de lo pretendido por la parte actora.

 

21. En consecuencia, a partir de la aplicación de las reglas del Auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por  Servicio Occidental de Salud S.A. E.P.S. en contra de  Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social y de Fidufosyga 2005 y de la posteriormente vinculada, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), ya que se pretende fundamentalmente el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.

 

22. Por ende, la Sala Plena remitirá el presente asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección C, para que, trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.  A ello deberá proceder de forma inmediata, a fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, pues han transcurrido más de 7 años sin que se asuma por la autoridad competente la solución del proceso. 

 

23. Regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, porque se cuestionan por parte de una EPS actuaciones administrativas del FOSYGA, hoy ADRES.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de declarar que al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección C, es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Servicio Occidental de Salud S.A. E.P.S. en contra de Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social y de Fidufosyga 2005 y de la posteriormente vinculada, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).  

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-2531 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección C, para que trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023. A ello deberá proceder de forma inmediata, a fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal. También deberá comunicar la presente decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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