SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA AL AUTO 2801 DE 2023 Referencia: expediente CJU-4360. Conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali. Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera Un asunto más que procesal: la libertad sindical
1. Varias razones me condujeron a apartarme de la decisión mayoritaria, la principal porque no consultó el contenido de la libertad sindical, ni la historia implícita que ha conllevado a que sean los jueces y no la autoridad administrativa la que defina sobre la legalidad o ilegalidad de una huelga. El asunto entonces trasciende garantías procesales e impacta derechos que están en el centro de las reivindicaciones sociales.
2. Estimo entonces que la competencia en este asunto debió radicar en la Jurisdicción Ordinaria Laboral y no en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por la propia naturaleza, como lo explicaré a continuación y por la especialidad del asunto. A la par, no comparto que la providencia acuda a disposiciones derogadas para justificar la competencia de la última jurisdicción mencionada. Para exponer lo anterior, haré referencia a los siguientes temas: (i) la huelga como derecho fundamental; (ii) la imparcialidad en la definición de la legalidad o ilegalidad de la huelga; (iii) la imprescriptibilidad de las acciones declarativas y (iv) el caso en concreto. Una historia breve, pero necesaria El Comité de Libertad Sindical, interprete autorizado frente a los Convenios 87 y 98 de la OIT, que integran el bloque de constitucionalidad, en múltiples oportunidades señaló que era indispensable que el Estado Colombiano constituyese una acción legal en la que fuera un poder, distinto al Ejecutivo, el que resolviera sobre la legalidad o ilegalidad de un cese de actividades.26 Razones atravesadas con el debido proceso, que impiden que el mismo Ejecutivo que adelanta la investigación, sea quien defina sobre su carácter, así como las dificultades que esa ausencia de imparcialidad tenía frente al ejercicio del derecho fuero reiteradas.
3. La imparcialidad en la definición de la legalidad o ilegalidad de la huelga. Como lo describe la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,27 la atribución contenida en el artículo 2 de la Ley 1210 de 2008 tuvo por origen que el legislador y el ejecutivo estimaron necesario acoger las recomendaciones que realizó la OIT, alrededor de la aplicación del Convenio 87.28 La modificación introducida buscaba "[...] garantizar la imparcialidad del órgano encargado de dirimir los conflictos generados a partir del ejercicio de un derecho que tiene como trasfondo uno de carácter fundamental como es el de asociación. [...]." En consonancia, la Corporación Judicial en mención señaló que: "[...] dicha competencia no podía recaer en autoridad pública distinta a la judicial, en la especialidad laboral, en la que se supone un amplio y profundo conocimiento del derecho del trabajo, en sus ámbitos individual y colectivo, atributo que comporta una especial capacitación para dilucidar contenciones como la presente, que involucran elementos de índole no sólo laboral, sino social. Por ello, no es gratuito que a esta área del conocimiento jurídico, también se le denomine 'derecho social'. [...]."
4. La huelga como derecho fundamental. La huelga es un derecho fundamental cuyo ejercicio sólo se limita ante los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.29 Este derecho está revestido de las siguientes características:30 (i) su naturaleza constitucional tiene por origen dos vías: por un lado, el artículo 56 constitucional y "[...] su previsión como parte del derecho a la negociación colectiva [...], y, por otro, los convenios 87, 98 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto; (ii) su fundamentación se encuentra en la garantía de los principios de solidaridad, dignidad y participación; y (iii) su función se explica a partir "[...] de tres niveles definidos: el equilibrio de las relaciones entre los empleadores y los trabajadores, la resolución pacífica de los conflictos económicos colectivos y la materialización de la dignidad humana y los derechos de los trabajadores. [...]." En la Sentencia C-1369 de 2000,31 la Corte profundizó en las consecuencias económicas y prestacionales del ejercicio del derecho a la huelga.
5. La imprescriptibilidad de las acciones declarativas. La jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado que "la decisión judicial declarativa de que un hecho ocurrió de una determinada manera jamás se extingue por prescripción y que, por tanto, en cualquier tiempo se puede promover un proceso para que, con efectos de cosa juzgada, se determine el modo o la causa",32 aunque esto lo ha utilizado como premisa para los casos en los que se busca establecer si un despido fue justo o no33, no existe restricción para otro tipo de asuntos como el de la declaratoria de una huelga que tiene la misma pretensión declarativa, máxime cuando la misma puede seguir teniendo efectos en las condiciones de trabajo de los accionantes.
6. Caso concreto. A partir de las reglas previas es claro que el asunto debió remitirse a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, de un lado porque es la forma adecuada que acoge no solo las recomendaciones de la libertad sindical, sino el propio contenido de la Ley 1210 de 2008 que las acogió y por virtud de la cual no es admisible que el poder Ejecutivo determine sobre la legalidad o la ilegalidad de la huelga. Así mismo dicha ley dejó en cabeza de la jurisdicción ordinaria el análisis de todo tipo de ceses, provengan estos o no de trabajadores públicos o privados y además, porque es a la justicia ordinaria a la que corresponde definir, en ese marco, si esos hechos, no declarados judicialmente, y por tanto sin cobijo por la cosa juzgada, se enmarcaron dentro del uso legítimo del derecho fundamental a la huelga y si los efectos que aun produce esa declaración pueden o no prescribir.
7. De manera que la decisión de la mayoría es a mi juicio problemática pues al no existir prescripción sobre los hechos que sustentan la ilegalidad de la huelga, y siendo claro que a la fecha no existía una declaración judicial sobre la misma, la única autoridad habilitada para el efecto, de acuerdo con la Ley 1210 de 2008 era el Tribunal, y de otro, que en mi criterio es más preocupante, es porque con ella se desconoció que justamente esa competencia se radicó para evitar las vulneraciones a la libertad sindical que implicaba que el Ministerio adelantara la investigación y definiera sobre su legalidad o no.
8. Como he insistido la discusión que subyace al caso se circunscribe a la garantía de la libertad sindical. De las consideraciones hechas previamente, se extrae el rango constitucional del derecho a la huelga y su relevancia a partir de las funciones que se atribuyen al mismo; así como la evolución legislativa que se desarrolló en aras de garantizar una mayor imparcialidad en una materia tan relevante como lo era la definición de la legalidad o ilegalidad de la huelga.
9. A la par, considero que este tema se relaciona con disposiciones normativas de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, consagradas en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS), modificado por el art. 2 de la Ley 712 de 2001, a saber: "La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:
1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. [...]
2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral. [...] 10. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 1210 de 2008> La calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo."
10. En consecuencia, era posible atribuir competencia a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Además, resalto que a dicha jurisdicción también le es aplicable una competencia de tipo residual, con fundamento en lo establecido en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 5 de la Ley 1285 de 2009, y 15 del Código General del Proceso (CGP).
11. Por otro lado, desde mi perspectiva, si bien el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), en su versión original, atribuía competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para analizar la validez de la decisión de ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo declarada administrativamente por el Ministerio del Trabajo, también es cierto que dicha disposición normativa fue modificada por la Ley 1210 de 2008. Ahora bien, es necesario atender al contenido de lo establecido en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887,34 modificado por el artículo 624 del CGP, que establece que: "[...] La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad."
12. La demanda que ocupó la atención de la Sala fue presentada el 5 de febrero de 2019, situación diferente es que la misma tenga como pretensión principal cuestionar un acto administrativo proferido en el año 1990 que decidió una solicitud de declaratoria de ilegalidad de un cese colectivo de labores. Lo indicado, me permite resaltar que la competencia especial atribuida al Consejo de Estado por el artículo 451 original del CST, no existía para el momento de formulación de la demanda. Por tanto, resultaba válido privilegiar la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, sobre la de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (particularmente del Consejo de Estado), por la especialidad de la materia -el estudio de la legalidad o ilegalidad de una suspensión del trabajo-.
13. Por último, debo indicar que la posición de la Sala de atribuir la competencia del asunto conforme a los artículos 104 y 149 del CPACA es válida y jurídicamente posible. No obstante, no comparto que en algunas de las consideraciones se haya acudido a disposiciones derogadas (el artículo 451 original del CST) para justificar la competencia en la autoridad judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como se hizo en los FJ. 13 y 24, lo que se replicó a la regla de decisión. Para finalizar, aclaro que las consideraciones esbozadas son propias del análisis de la jurisdicción competente para resolver la demanda y no comprometen el estudio de fondo que corresponde realizar al juez de conocimiento.
14. En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de salvar el voto al Auto 2801 de 2023. Fecha ut supra DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada 1 Expediente digital. 03Cuaderno01, p. 4. 2 "En su condición de sustituta de Cementos del Valle S.A." (Ib.). 3 En dicho acto administrativo se resolvió: (i) "Declarar ilegal el cese colectivo de labores realizado por los trabajadores de la empresa "CEMENTOS DEL VALLE S.A." el día 18 de abril de 1990 [...]" (ii) "Una vez reconocida la declaratoria de ilegalidad de que trata la presente resolución, la empresa CEMENTOS DEL VALLE S.A. queda en libertad de despedir a aquellos trabajadores que persistieren en el paro por cualquier causa" (iii) "La presente resolución es de inmediato cumplimiento y contra ella sólo proceden las acciones pertinentes ante el Honorable Consejo de Estado, conforme lo preceptúa el numeral 1o. del artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo". (Expediente digital. 04Cuaderno02, p. 72). 4 Expediente digital. 03Cuaderno01, p. 6. 5 Ib., p. 19. 6 Ib., p. 20. 7 Expediente digital. 04Cuaderno02, p. 182. 8 Ib., p. 193. 9 Ib., p 192. 10 Ib., p 193. 11 Expediente digital. 06AutoDeclaraFaltaJurisdicción. 12 Expediente digital. 07AutoProponeConflictoNegativoCompetencia. 13 Expediente digital. 03CJU-4360 Constancia de Reparto. 14 Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. 15 Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 16 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 17 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que "está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP". (Corte Constitucional, Auto 041 de 2021). 18 Ib. 19 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. "La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: //
I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [...] //
3. Juzgados [...] laborales // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [...]
1. Consejo de Estado". 20 La norma citada establece, entre otros aspectos, que: "Artículo 129-A.
1. Procedimiento especial: Calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo. A través de procedimiento especial, la Sala Laboral del Tribunal del Distrito Judicial competente conocerá, en primera instancia, sobre la calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo, a solicitud de parte o del Ministerio de la Protección Social. [...] ||3. Demanda: La demanda tendiente a obtener la calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo deberá contener, además de lo previsto en el artículo 25 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la causal invocada, la justificación y una relación pormenorizada de las pruebas que la demuestren, las cuales no podrán ser aportadas en otra oportunidad procesal. Esta podrá ser presentada por una de las partes o por el Ministerio de la Protección Social. [...] ||
5. Término de calificación: En todo caso, la decisión sobre la legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo deberá pronunciarse, a más tardar dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, contados a partir de la recepción de la demanda. PARÁGRAFO 1o. Los procesos de calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo que conozca el Ministerio de la Protección Social, antes de la vigencia de la presente ley, continuarán hasta su culminación en sede gubernativa". (Cursiva fuera del original). 21 Cfr. el artículo 129-A del CPTSS, adicionado por el artículo 4 de la Ley 1210 de 2008. 22 El artículo 308 del CPACA establece: "Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia". 23 Expediente digital. 04Cuaderno02, p.
71. Por la cual se decide una solicitud de declaratoria de ilegalidad formulada por Cementos del Valle S.A. 24 Antes de la modificación efectuada por el artículo 2 de la Ley 1210 de 2008. 25 "Artículo tercero. La presente resolución es de inmediato cumplimiento y contra ella sólo proceden las acciones pertinentes ante el Honorable Consejo de Estado, conforme lo preceptúa el numeral 1o. del artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo". 26 Véanse párrafos 907 a 913 del Informe del Comité de Libertad Sindical chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_635185.pdf 27 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Radicación No. 46177. Sentencia de 12 de septiembre de 2012. M.P. Elsy del Pilar Cuello Calderón. SV. Luis Gabriel Miranda Buelvas, Rigoberto Echeverri Bueno y Carlos Ernesto Molina Monsalve. 28 La sentencia rememora el contenido de la Gaceta del Congreso de la República No. 172 de 2008, para efectos de soportar sus afirmaciones. 29 Sentencia SU-138 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. SV. Paola Andrea Meneses Mosquera. SV. Alejandro Linares Cantillo. 30 Ibidem. 31 M.P. Antonio Barrera Carbonell. SV. Alfredo Beltrán Sierra. SPV. José Gregorio Hernández Galindo. Providencia retomada en la Sentencia SU-138 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. SV. Paola Andrea Meneses Mosquera. SV. Alejandro Linares Cantillo. 32 CSJ SL 5 jul, 1996, M.P. Rafael Méndez Arango. 33 CSJ SL6380-2015 M.P. Elsy del Pilar Cuello Calderón; CSJ SL 17, agos, 2011, M.P. Gustavo José Gnecco Mendoza. 34 Disposición normativa aplicada por ejemplo en el Auto 837 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------