Sentencia A. 2801/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2801/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2801 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-4360

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 5 de febrero de 2019, Luis Alfonso Abadía Montaño y otros presentaron demanda de “simple nulidad”[1] contra el Ministerio del Trabajo y Cementos Argos S.A.[2]. Solicitan declarar: (i) la nulidad de la Resolución 002757 del 15 de junio de 1990, proferida por el ministerio, por medio de la cual se decidió una solicitud de declaratoria de ilegalidad de un cese colectivo de labores formulada por Cementos del Valle S.A.[3]; (ii) que son ilegales las decisiones de dar por terminado los contratos de trabajo celebrados con los demandantes; (iii) que la nulidad de la resolución y de los despidos produjo efectos ex tunc; (iv) que los demandados están “obligados a indemnizar […] los perjuicios materiales y morales causados con la resolución anulada y con los despidos”[4], y (v) que Cementos Argos S.A. está obligado: a reintegrar a los demandantes; al pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la desvinculación; al pago de aportes a seguridad social; al pago de la sanción moratoria; al “reconocimiento y pago de la pensión de vejez o la pensión sanción de jubilación”, y a la indexación de los valores causados y no pagados.

 

2.                 Para sustentar las anteriores pretensiones, los demandantes señalaron que: (i) Cementos del Valle S.A. estaba violando varios artículos de la Convención Colectiva de Trabajo que estaba vigente para el momento de los hechos y deteriorando gravemente las condiciones laborales, por lo que los trabajadores no tuvieron otra alternativa que realizar una suspensión pacífica del trabajo; (ii) no obstante, retornaron a sus actividades mediante un arreglo con su empleador, acordándose que no se tomarían represarías contra ellos; (iii) con posterioridad al retorno de sus actividades se expidió la resolución demandada, mediante la cual se declaró ilegal el cese colectivo de labores, y (iv) con fundamento en dicha resolución los demandantes fueron despedidos sin justa causa, con violación de los derechos al debido proceso y asociación sindical.

 

3.                 Frente a la Resolución 002757 del 15 de junio de 1990, los demandantes señalaron que: (i) se expidió con falta de competencia; (ii) no podía establecer lo que decidió en su artículo segundo, al facultar a Cementos del Valle S.A. para “despedir a aquellos trabajadores que persistan en el paro por cualquier causa”[5], ya que “la competencia para determinar qui[é]nes participaron en la cesación pacífica de actividades y para calificar la causa de despido falazmente imputada a los accionantes, la tenían otras autoridades”, y (iii) el Ministerio del Trabajo desconoció el derecho al debido proceso, porque expidió el acto administrativo de plano “sin oír a todos los afectados, sin ninguna prueba, fundada únicamente en la falaz petición patronal”[6].

 

4.                 Por reparto, el proceso correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Dicha autoridad, mediante auto del 21 de febrero de 2019, decidió declarar su falta de competencia, al considerar que el asunto correspondía al Consejo de Estado. Señaló que: (i) el proceso se refería a la legalidad de un acto administrativo expedido por el Ministerio del Trabajo en ejercicio de una potestad administrativa otorgada por el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo (CST); (ii) la conclusión respecto de la autoridad judicial competente se refuerza con el artículo 128.2 del derogado Decreto 01 de 1984 (CCA); (iii) dicha regla de competencia no se reiteró en el la Ley 1437 de 2011 (CPACA), debido a la entrada en vigencia de la Ley 1210 de 2008; (iv) no obstante lo anterior, “ello no tiene la virtualidad de variar la naturaleza de los actos administrativos que se expidieron en vigencia del artículo 451 del CST, previo a su modificación, donde se estipuló el juez natural para conocer las acciones judiciales en contra de este tipo de actos”[7], y (v) que el Consejo de Estado conoce de los procesos en que se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

 

5.                 El proceso correspondió a la Sección Segunda del Consejo de Estado; autoridad que mediante el auto del 26 de junio de 2019, inadmitió la demanda concediendo un término para subsanarla. En dicho auto, además, resolvió “excluir del objeto del presente proceso el conocimiento de las pretensiones segunda, tercera, cuarta y quinta de la demanda”[8], al concluir que el medio de control procedente era el de nulidad simple, “al cual no es viable acumularle pretensiones de naturaleza económica”[9]. Por consiguiente, indicó que “dentro de este proceso, el Consejo de Estado se limitará a emitir un pronunciamiento sobre la validez del acto administrativo demandado”[10].

 

6.                 Posteriormente, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto del 18 de agosto de 2022[11], declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso, al considerar que correspondía a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Para ello señaló, en primer lugar, que la controversia no se enmarca en ninguna de las causales establecidas en el artículo 104 del CPACA, ni tampoco en la cláusula general, debido a que no se cumple el criterio material, en tanto la controversia se rige por las normas del CST. Y, en segundo lugar, que de acuerdo con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), numerales 1, 2 y 10, el conflicto corresponde resolverlo a los jueces laborales.

 

7.                 Efectuado el nuevo reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali. Mediante auto del 6 de junio de 2023, esa autoridad propuso conflicto negativo de jurisdicciones, al considerar que el asunto correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA). Como fundamento, señaló que: (i) el artículo 2.1 del CPTSS contiene una cláusula residual de competencia; (ii) la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado delimitó la controversia a la decisión sobre la nulidad de la resolución expedida por el Ministerio del Trabajo, descartando la procedencia de las pretensiones relacionadas con el restablecimiento del derecho, por ser ajenas el medio de control de nulidad simple (párr. 5 supra), y (iii) el acto administrativo expedido por el ministerio “goza de presunción de legalidad y privilegio de ejecución y solo puede ser invalidado por el juez administrativo”[12].

 

8.                 El 3 de octubre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 5 de octubre de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho^[13].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

10.             La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda interpuesta por Luis Alfonso Abadía Montaño y otros contra el Ministerio del Trabajo y Cementos Argos S.A. (párr. 1 a 3 supra). Para ello, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, señalará las reglas relacionadas con la competencia para conocer de los procesos en que se demanda la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se declara la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo de trabajo (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

11.             Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[14]. La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[15], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

12.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:

 

(i)               Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali, que hace parte de la jurisdicción ordinaria [19].

 

(ii)             El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda interpuesta por Luis Alfonso Abadía Montaño y otros contra el Ministerio del Trabajo y Cementos Argos S.A. (párr. 1 a 3), la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)          El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 6 y 7 supra).

 

4.     Competencia para conocer de los procesos en que se demanda la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se declara la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo de trabajo

 

13.             Por las razones que se expondrán, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las demandas en que se pretenda la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el Ministerio del Trabajo haya declarado la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo. Esto, en virtud de la competencia que establecía el numeral 1º original del artículo 451 del CST, antes de la modificación efectuada por el artículo 2 de la Ley 1210 de 2008, y los artículos 104 y 149 del CPACA.

 

14.             En su redacción inicial el artículo 451 del CST establecía que el Ministerio del Trabajo tenía la competencia para declarar la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo de trabajo. Por su relevancia para el tema analizado, se transcribe dicha norma:

 

Artículo 451. // 1. La ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada administrativamente por el Ministerio del Trabajo. La providencia respectiva deberá cumplirse inmediatamente, y contra ella sólo procederán las acciones pertinentes ante el Consejo de Estado. // 2. La reanudación de actividades no será óbice para que el Ministerio haga la declaratoria de la ilegalidad correspondiente. // 3. En la calificación de suspensiones colectivas de trabajo por las causales c) y d) del artículo anterior, no se toman en cuenta las irregularidades adjetivas de trámite en que se haya podido incurrir.

 

15.             De la disposición citada se destacan las siguientes características: (i) la competencia para declarar la ilegalidad de un paro o suspensión colectiva del trabajo era del Ministerio del Trabajo; (ii) dicha declaratoria se efectuaba mediante un procedimiento de naturaleza administrativa, que culminaba con la expedición de un acto administrativo; (iii) tal decisión no era susceptible de recursos en sede administrativa, por lo que solo procedía acudir ante el Consejo de Estado mediante las acciones que resultaran procedentes; y (iv) la reanudación de las actividades no daba lugar a la pérdida de competencia del ministerio indicado para declarar la ilegalidad de la suspensión o paro colectivo.

 

16.             La anterior regulación fue modificada por la Ley 1210 de 2008. En particular, el artículo 2 de dicha ley modificó el artículo 451 del CST. De esta modificación cabe destacar el numeral 1º, cuyo contenido actual pasó a ser el siguiente:

 

1. La legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada judicialmente mediante trámite preferente. En primera instancia, conocerá la Sala Laboral del Tribunal Superior competente. Contra la decisión procederá el recurso de apelación que se concederá en el efecto suspensivo y se tramitará ante la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. La providencia respectiva deberá cumplirse una vez quede ejecutoriada.

 

17.             De la norma citada se destacan las siguientes diferencias con el régimen anterior: (i) la declaratoria de ilegalidad de una suspensión o paro colectivo ahora es una decisión de naturaleza judicial, mientras que antes era administrativa; (ii) la competencia para dicha declaratoria dejó de corresponder al Ministerio del Trabajo, para atribuirse directamente a los jueces laborales, concretamente, a las salas laborales de los tribunales superiores, y (iii) en armonía con ello, la declaración se efectúa mediante una providencia judicial y no, como ocurría antes, mediante un acto administrativo.

 

18.             En concordancia con la modificación anterior, el artículo 3 de la Ley 1210 de 2008 adicionó el numeral 10º al artículo 2 del CPTSS, estableciendo que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de: “10. La calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo”. Nótese que la disposición se refiere a la calificación de la suspensión o paro colectivo de trabajo, mas no a la competencia para conocer de la legalidad de la decisión que en dicha materia adoptara el Ministerio del Trabajo, toda vez que a este se le despojó, a futuro, de dicha competencia, por lo que el numeral 10º se refiere precisamente a la nueva atribución otorgada en el numeral 1º del artículo 451 del CST, modificado por el artículo 2 de la Ley 1210. Incluso, en forma coherente con las modificaciones indicadas, el artículo 4 de la Ley 1210 de 2008 adicionó el artículo 129A al CPTSS, creando un “procedimiento especial” para la “calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo”[20], el cual regula el procedimiento judicial creado mediante la Ley 1210 de 2008, no el procedimiento administrativo previsto antes de la expedición de la referida ley.

 

19.             Con fundamento en lo anterior, las modificaciones efectuadas por la Ley 1210 de 2008 no despojaron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de su competencia para conocer de los procesos en que se demandara la ilegalidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio del Trabajo, mediante los cuales se hubiere declarado la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo. No obstante, sí despojaron a dicho ministerio de la atribución para que en el futuro efectuara tal declaratoria, debido a que esta decisión actualmente se toma mediante un trámite judicial.

 

20.              Bajo el contexto anterior, es claro que actualmente la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de los procesos en que se solicite la calificación de la suspensión o paro colectivo de trabajo; proceso en virtud del cual no juzga una decisión previa de otra autoridad, sino que los jueces laborales de manera primigenia deciden sobre la legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo[21].

 

21.             No obstante lo anterior, como ya se expresó, la modificación efectuada por la Ley 1210 de 2008 no implicó despojar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de su competencia para conocer de la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el Ministerio del Trabajo, con fundamento en la atribución que inicialmente establecía el numeral 1º original del CST, hubiere declarado la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo; esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1210. Incluso, dicha competencia se mantiene con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma procesal aplicable a las demandas que se hayan presentado a partir del 2 de julio de 2012[22], que en su artículo 104, inciso primero, establece una competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los actos administrativos expedidos por las autoridades públicas. En concordancia con lo anterior, el artículo 149 del mismo código prescribe que el Consejo de Estado conocerá en única instancia de la “nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional”, como sucede, por ejemplo, con los actos administrativos dictados por el Ministerio del Trabajo.

 

22.             Regla de decisión. La competencia para conocer de los procesos en que se demanda la nulidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio del Trabajo en virtud de la facultad con que contaba para declarar la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo, establecida por el artículo 451 original del CST, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1210 de 2008, es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con los artículos 104 y 149 de la Ley 1437 de 2011 y 451 del CST.

 

5.     Caso concreto

 

23.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso sub examine. Teniendo en cuenta la regla de decisión establecida anteriormente, la Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Luis Alfonso Abadía Montaño y otros contra el Ministerio del Trabajo y Cementos Argos S.A., debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

24.             En primer lugar, la pretensión principal de la demanda consiste en que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 002757 del 15 de junio de 1990, proferido por el Ministerio del Trabajo[23]. Mediante este se declaró ilegal el cese colectivo de labores realizado por los trabajadores de la empresa Cementos del Valle S.A. el día 18 de abril de 1990. En segundo lugar, dicha decisión se adoptó con fundamento en la competencia que establecía el artículo 451 original del CST[24], de lo que da cuenta el artículo 3 de dicha resolución[25]; atribución que estaba vigente para el año de 1990, debido a que la modificación de esta facultad, como se explicó en el numeral II.4, solo ocurrió en el año 2008. Y, en tercer lugar, de conformidad con el numeral 1º del artículo 451 ibidem (original) y los artículos 104 y 149 de la Ley 1437 de 2011, se concluye que el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, concretamente, al Consejo de Estado.

 

25.             En consecuencia, la Sala Plena considera que la autoridad judicial competente para conocer del proceso sub examine es el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En tal sentido, ordenará remitirle el expediente CJU-4360 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

 

 

RESUELVE

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Luis Alfonso Abadía Montaño y otros contra el Ministerio del Trabajo y Cementos Argos S.A.

 

Segundo.- Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4360 al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

Diana Fajardo Rivera

Presidenta

Con salvamento de voto

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

AL AUTO 2801 DE 2023

 

 

Referencia: expediente CJU-4360.

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali.

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

 

Un asunto más que procesal: la libertad sindical

 

1.                 Varias razones me condujeron a apartarme de la decisión mayoritaria, la principal porque no consultó el contenido de la libertad sindical, ni la historia implícita que ha conllevado a que sean los jueces y no la autoridad administrativa la que defina sobre la legalidad o ilegalidad de una huelga. El asunto entonces trasciende garantías procesales e impacta derechos que están en el centro de las reivindicaciones sociales.

 

2.                 Estimo entonces que la competencia en este asunto debió radicar en la Jurisdicción Ordinaria Laboral y no en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por la propia naturaleza, como lo explicaré a continuación y por la especialidad del asunto. A la par, no comparto que la providencia acuda a disposiciones derogadas para justificar la competencia de la última jurisdicción mencionada. Para exponer lo anterior, haré referencia a los siguientes temas: (i) la huelga como derecho fundamental; (ii) la imparcialidad en la definición de la legalidad o ilegalidad de la huelga; (iii) la imprescriptibilidad de las acciones declarativas y (iv) el caso en concreto.

 

Una historia breve, pero necesaria

 

El Comité de Libertad Sindical, interprete autorizado frente a los Convenios 87 y 98 de la OIT, que integran el bloque de constitucionalidad, en múltiples oportunidades señaló que era indispensable que el Estado Colombiano constituyese una acción legal en la que fuera un poder, distinto al Ejecutivo, el que resolviera sobre la legalidad o ilegalidad de un cese de actividades.^[26] Razones atravesadas con el debido proceso, que impiden que el mismo Ejecutivo que adelanta la investigación, sea quien defina sobre su carácter, así como las dificultades que esa ausencia de imparcialidad tenía frente al ejercicio del derecho fuero reiteradas.

 

3.                 La imparcialidad en la definición de la legalidad o ilegalidad de la huelga. Como lo describe la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,^[27] la atribución contenida en el artículo 2 de la Ley 1210 de 2008 tuvo por origen que el legislador y el ejecutivo estimaron necesario acoger las recomendaciones que realizó la OIT, alrededor de la aplicación del Convenio 87.^[28] La modificación introducida buscaba “[…] garantizar la imparcialidad del órgano encargado de dirimir los conflictos generados a partir del ejercicio de un derecho que tiene como trasfondo uno de carácter fundamental como es el de asociación. […].” En consonancia, la Corporación Judicial en mención señaló que: “[…] dicha competencia no podía recaer en autoridad pública distinta a la judicial, en la especialidad laboral, en la que se supone un amplio y profundo conocimiento del derecho del trabajo, en sus ámbitos individual y colectivo, atributo que comporta una especial capacitación para dilucidar contenciones como la presente, que involucran elementos de índole no sólo laboral, sino social. Por ello, no es gratuito que a esta área del conocimiento jurídico, también se le denomine ‘derecho social’. […].”

 

4.                 La huelga como derecho fundamental.  La  huelga es un derecho fundamental cuyo ejercicio sólo se limita ante los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.^[29] Este derecho está revestido de las siguientes características:^[30] (i) su naturaleza constitucional tiene por origen dos vías: por un lado, el  artículo 56 constitucional y “[…] su previsión como parte del derecho a la negociación colectiva […], y, por otro, los convenios 87, 98 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto; (ii) su fundamentación se encuentra en la garantía de los principios de solidaridad, dignidad y participación; y (iii) su función se explica a partir “[…] de tres niveles definidos: el equilibrio de las relaciones entre los empleadores y los trabajadores, la resolución pacífica de los conflictos económicos colectivos y la materialización de la dignidad humana y los derechos de los trabajadores. […].” En la Sentencia C-1369 de 2000,^[31] la Corte profundizó en las consecuencias económicas y prestacionales del ejercicio del derecho a la huelga.

 

5.                 La imprescriptibilidad de las acciones declarativas. La jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado que “la decisión judicial declarativa de que un hecho ocurrió de una determinada manera jamás se extingue por prescripción y que, por tanto, en cualquier tiempo se puede promover un proceso para que, con efectos de cosa juzgada, se determine el modo o la causa”,^[32] aunque esto lo ha utilizado como premisa para los casos en los que se busca establecer si un  despido fue justo o no^[33], no existe restricción para otro tipo de asuntos como el de la declaratoria de una huelga que tiene la misma pretensión declarativa, máxime cuando la misma puede seguir teniendo efectos en las condiciones de trabajo de los accionantes.

 

6.                 Caso concreto.  A partir de las reglas previas es claro que el asunto debió remitirse a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, de un lado porque es la forma adecuada que acoge no solo las recomendaciones de la libertad sindical, sino el propio contenido de la Ley 1210 de 2008 que las acogió y por virtud de la cual no es admisible que el poder Ejecutivo determine sobre la legalidad o la ilegalidad de la huelga. Así mismo dicha ley dejó en cabeza de la jurisdicción ordinaria el análisis de todo tipo de ceses, provengan estos o no de trabajadores públicos o privados y además, porque es a la justicia ordinaria a la que corresponde definir, en ese marco, si esos hechos, no declarados judicialmente, y por tanto sin cobijo por la cosa juzgada, se enmarcaron dentro del uso legítimo del derecho fundamental a la huelga y si los efectos que aun produce esa declaración pueden o no prescribir.

 

7.                 De manera que la decisión de la mayoría es a mi juicio problemática pues al no existir prescripción sobre los hechos que sustentan la ilegalidad de la huelga, y siendo claro que a la fecha no existía una declaración judicial sobre la misma, la única autoridad habilitada para el efecto, de acuerdo con la Ley 1210 de 2008 era el Tribunal, y de otro, que en mi criterio es más preocupante, es porque con ella se desconoció que justamente esa competencia se radicó para evitar las vulneraciones a la libertad sindical que implicaba que el Ministerio adelantara la investigación y definiera sobre su legalidad o no.

 

8.                 Como he insistido la discusión que subyace al caso se circunscribe a la garantía de la libertad sindical. De las consideraciones hechas previamente, se extrae el rango constitucional del derecho a la huelga y su relevancia a partir de las funciones que se atribuyen al mismo; así como la evolución legislativa que se desarrolló en aras de garantizar una mayor imparcialidad en una materia tan relevante como lo era la definición de la legalidad o ilegalidad de la huelga.

 

9.                 A la par, considero que este tema se relaciona con disposiciones normativas de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, consagradas en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS), modificado por el art. 2 de la Ley 712 de 2001, a saber: “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. […] 2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral. […] 10. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 1210 de 2008> La calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo.”

 

10.             En consecuencia, era posible atribuir competencia a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Además, resalto que a dicha jurisdicción también le es aplicable una competencia de tipo residual, con fundamento en lo establecido en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 5 de la Ley 1285 de 2009, y 15 del Código General del Proceso (CGP).

 

11.             Por otro lado, desde mi perspectiva, si bien el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), en su versión original, atribuía competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para analizar la validez de la decisión de ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo declarada administrativamente por el Ministerio del Trabajo, también es cierto que dicha disposición normativa fue modificada por la Ley 1210 de 2008. Ahora bien, es necesario atender al contenido de lo establecido en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887,^[34] modificado por el artículo 624 del CGP, que establece que: “[…] La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.”

 

12.             La demanda que ocupó la atención de la Sala fue presentada el 5 de febrero de 2019, situación diferente es que la misma tenga como pretensión principal cuestionar un acto administrativo proferido en el año 1990 que decidió una solicitud de declaratoria de ilegalidad de un cese colectivo de labores. Lo indicado, me permite resaltar que la competencia especial atribuida al Consejo de Estado por el artículo 451 original del CST, no existía para el momento de formulación de la demanda. Por tanto, resultaba válido privilegiar la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, sobre la de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (particularmente del Consejo de Estado), por la especialidad de la materia -el estudio de la legalidad o ilegalidad de una suspensión del trabajo-.

 

13.             Por último, debo indicar que la posición de la Sala de atribuir la competencia del asunto conforme a los artículos 104 y 149 del CPACA es válida y jurídicamente posible. No obstante, no comparto que en algunas de las consideraciones se haya acudido a disposiciones derogadas (el artículo 451 original del CST) para justificar la competencia en la autoridad judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como se hizo en los FJ. 13 y 24, lo que se replicó a la regla de decisión. Para finalizar, aclaro que las consideraciones esbozadas son propias del análisis de la jurisdicción competente para resolver la demanda y no comprometen el estudio de fondo que corresponde realizar al juez de conocimiento.

 

14.             En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de salvar el voto al Auto 2801 de 2023.  

 

Fecha ut supra

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

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