ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS AL AUTO 2776 DE 2023 Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento aclaración de voto a la decisión proferida en el asunto de la referencia.
1. En esta ocasión, el señor Fredy Leonardo Bohórquez promovió demanda ordinaria laboral en contra de la Alcaldía de Chivor, Boyacá. En ella, se pretendió (i) la declaratoria de existencia de vínculo laboral encubierto entre las partes; (ii) la ineficacia del despido; (iii) el reintegro y (iv) el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir debido a la desvinculación. El demandante se desempeñó como conductor de retroexcavadora y/o volqueta y fue vinculado mediante contratos de prestación de servicios desde el 12 de febrero de 2012 hasta el 2019.
2. El conflicto de jurisdicciones se suscitó entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y el Juzgado 11 Administrativo de la misma ciudad. Inicialmente, el juez ordinario resolvió declarar la falta de jurisdicción con fundamento en los Autos 492 y 617 de 2021. Por su parte, el juez administrativo planteó el conflicto entre jurisdicciones con sustento en los artículos 104, 105 de la Ley 1437 de 201135 y 2 de la Ley 712 de 200136. Adicionalmente, expuso que la acción laboral no podía asimilarse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, se podrían generar perjuicios al accionante porque "el cambio de jurisdicción conllevaría al rechazo de la demanda".
3. En el Auto 2776 de 2023, la Sala Plena, resolvió reiterar la regla de decisión dispuesta en el Auto 492 de 202137. En esa oportunidad, la Corte estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para adelantar los procesos en los que se pretenda la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura del contrato de prestación de servicios. Ello, toda vez que es la jurisdicción habilitada por el ordenamiento jurídico para controlar y revisar los contratos estatales y establecer la naturaleza de dicha relación laboral entre el contratista y la administración. Por lo anterior, en el Auto 2776 la Sala Plena concluyó que la competencia radicaba en el Juzgado 11 Administrativo de Tunja. Sin embargo, adicionalmente, se invitó al juez administrativo a realizar una "interpretación armónica de las normas previstas para conocer demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa relacionadas con asuntos laborales que resulte favorable las garantías iusfundamentales de las partes del proceso".
4. Aclaro mi voto en la presente oportunidad porque, aunque comparto la decisión de remitir el asunto a la autoridad judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no estoy de acuerdo con las advertencias dirigidas al juzgado en relación con la admisión de la demanda.
5. En efecto, la Sala Plena incluyó un apartado final, con el objetivo de responder el argumento del juez administrativo relativo al posible rechazo de la demanda en el escenario de que la Corte definiera que el proceso era de su competencia. Al respecto, la Sala Plena hizo referencia, entre otros, (i) al derecho fundamental del acceso a la administración de justicia; (ii) la importancia de la aplicación del precedente judicial; (iii) el principio de igualdad material en lo relativo a la obligatoriedad de atender el precedente y (iv) las medidas al alcance de los jueces para evitar consecuencias adversas al aplicar el precedente a los procesos en curso -donde se hizo mención al Auto 1942 de 202338-. Finalmente, la Corte dejó consignado en las consideraciones un llamado al juez administrativo para que adoptara los mecanismos y/o medidas necesarias para "garantizar que el demandante pueda disfrutar de su derecho de acceso a la administración de justicia en el sentido material".
6. Debo manifestar que no comparto la inclusión del acápite referido, por cuanto considero que con ello se extralimitan las competencias de la Corte en materia de solución de conflictos entre jurisdicciones. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241.11 de la Constitución39, esta corporación ostenta la competencia para "dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones", por lo cual, en principio, le está vedado abordar consideraciones propias de los jueces naturales de los procesos. En desarrollo de lo anterior, la Sala Plena ha optado por adelantar estudios meramente preliminares que se ciñen exclusivamente a aspectos generales, sin que de ninguna forma pretendan resolver el fondo de la controversia.
7. Así las cosas, advierto que elevar una invitación al juez de conocimiento para que realice una interpretación favorable a la admisión de la demanda, a mi juicio, es una extralimitación de las funciones de la Corte en la materia. Considero que eso implicaría dar indicaciones a la autoridad judicial sobre qué aspectos debe tener en cuenta y cuáles no, con el fin de que se admita y tramite el proceso, lo que es una potestad exclusiva de cada juez en las causas que son de su conocimiento y sobre las cuales la Corte no está habilitada para referirse40.
8. Por otro lado, estimo que la providencia no debió abordar dos asuntos adicionales. En concreto, lo referente a la igualdad material en la aplicación del cambio de precedente y las medidas al alcance los jueces para evitar consecuencias adversas derivadas de la nueva jurisprudencia. De conformidad con la presente decisión, la demanda promovida por el señor Bohórquez fue radicada el 11 de enero de 2022; por su parte, el Auto 492 de 2021 fue expedido el 11 de agosto de 2021. En ese sentido, cuando se inició el proceso que dio lugar al actual conflicto de jurisdicciones, la competencia ya estaba establecida por esta corporación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De ahí que la regla de decisión del Auto 492 de 2021 era aplicable, sin que fuera pertinente considerar las posibles implicaciones en el principio de igualdad debido a los cambios en la jurisprudencia que podrían afectar los procedimientos en curso.
9. Ahora bien, el llamado de atención se fundamentó en algunas consideraciones expuestas en el Auto 1942 de 2023, providencia en la que se estudió un caso fáctico y jurídicamente ajeno al aquí planteado, por lo que no tienen cabida en la resolución del presente conflicto.
10. En lo atinente al Auto 1942 de 2023, es preciso recordar que allí la Corte conoció sobre una problemática expuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo derivada del cambio de jurisprudencia introducido por el Auto 389 de 2021, en contraposición con la postura de unificación fijada por el Consejo Superior de la Judicatura en su momento. En esa medida, la Sala Plena, con el fin de proteger los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, encontró necesario adoptar una serie de medidas transitorias -reglas de transición- que permitieran hacer frente a la grave situación. Con esa finalidad, se determinó específicamente el universo de casos en los que eran aplicables y, una por una, las directrices a seguir respecto de los requisitos de procedibilidad y la caducidad. Adicionalmente, dispuso el término de aplicación de aquellas y su publicidad.
11. Visto lo anterior, advierto que existen diferencias marcadas entre las circunstancias que dieron origen a las referidas reglas de transición con las prevenciones dictadas en el presente asunto, pues (i) no se encontró que concurra una situación que amenace los derechos de los demandantes en el sentido de truncar ciertamente el acceso a la administración de justicia. En efecto, la corporación no tiene conocimiento de hechos que permitan concluir que los demandantes han sido sometidos de forma efectiva a decisiones o requerimientos que afecten aquel derecho fundamental; (ii) no es posible señalar que se configuró una confianza legítima de los demandantes que les permitiera asumir que únicamente debían cumplir las cargas procesales de acceso a la jurisdicción ordinaria y no a la contencioso administrativa. En otras palabras, no existía certeza de que no debían agotar los requisitos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que el Consejo Superior de la Judicatura no tenía una postura unificada para este tipo de conflictos41. Por el contrario, el Auto 492 había sido expedido al momento de presentar la demanda.
12. Finalmente, (iii) como se sostuvo, en el Auto 1942 de 2023 se identificaron y delimitaron los casos en los que las medidas transitorias serían aplicables. Por su parte, en la presente providencia no se expuso de manera clara a qué casos ni desde cuándo serían aplicables este tipo de prevenciones a los jueces administrativos. En consecuencia, considero que el Auto 1942 de 2023 no podía ser tenido como base de las manifestaciones que realizó la Sala de cara al anuncio de posible rechazo de la demanda del juez de lo contencioso administrativo.
13. Observo que, ciertamente el aviso efectuado por esta autoridad en una etapa procesal tan temprana puede constituir un prejuzgamiento que afecta el derecho al debido proceso de los sujetos procesales. Con todo, la respuesta de la Corte debió consistir en realizar un llamado al juez en la parte motiva de la providencia para que evite incurrir en la situación descrita, no en la introducción de consideraciones y/o valoraciones que afectan asuntos que debe resolver el juez natural de la causa (juez de lo contencioso administrativo) en las etapas procesales pertinentes. En los anteriores términos dejo consignada mi aclaración de voto. Fecha ut supra, JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Expediente digital CJU-3538, documento digital "001Demanda", pp. 1-10. 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Expediente digital CJU-3538, documento digital "202100095 03 AutoAdmiteDemanda", pp. 1-2. 6 Expediente digital CJU-3538, documento digital "202100095 08 ActaAudienciaArt77", pp. 1-3. 7 Expediente digital CJU-3538, documento digital "2022-1430-MUNICIPIO CHIVOR-ENT-08082022_4", pp. 1-5. 8 Expediente digital CJU-3538, documento digital "003 2022-1430 Acta Reparto 489 d1", p. 1. 9 Expediente digital CJU-3538, documento digital "003AutoNulidad_FaltaCompetencia 23112022_10 Edo169 D1.pdf", PP. 6-7. 10 Expediente digital CJU-3538, documento digital "005ActaReparto", p.1. 11 Expediente digital CJU-3538, documento digital "22AutoPlanteaConflictoCompetencia.pdf", pp. 5 12 Expediente digital CJU-3538, documento digital "008AutoProponeConflictoJurisdicciones", pp. 1-6. 13 Expediente digital CJU-3538, documento digital "02CJU-3538 Correo Remisorio", pp. 1-3. 14 Expediente digital CJU-3538, documento digital "03CJU-3538 Constancia de Reparto", p. 1. 15 "Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...)
11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones". 16 El 12 de diciembre de 2022, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional.16 Mediante sesión virtual del 23 de mayo de 2023 fue repartido al despacho encargado y el 26 de mayo le fue remitido para su sustanciación. Expediente CJU-3366, documento digital "03CJU-366ConstanciadeReparto.pdf", pp. 1 17 Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 18 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 19 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política). 20 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 21 Las consideraciones de esta sección se soportan en lo expuesto en los Autos 492 de 2021 y 686 de 2022. 22 A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el Artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no sean competencia de otra autoridad. 23 Cfr., Corte Constitucional, Auto 492 de 2021. 24 "Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (...)". Artículo
32. Ley 80 de 1993. 25 Cfr., Corte Constitucional, Auto 492 de 2021, que cita la Sentencia T-1293 de 2005. 26 Cfr., Corte Constitucional, Auto 492 de 2021, que cita las Sentencias T-1210 de 2008, T-217 de 2017, T-279 de 2016 y T-031 de 2018. 27 Corte Constitucional, Auto 492 de 2021. 28 Expediente digital CJU-3538, documento digital "008AutoProponeConflictoJurisdicciones", pp. 1-6. 29 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-268 de 1996, C-836 de 2001 y SU-282 de 2019. 30 Sentencia C-836 de 2001. 31 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia SU-406 de 2016. 32 Ibidem. 33 Ibidem. 34 Cfr., Corte Constitucional, Auto 1942 de 2023. 35 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 36 Código de Procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social. 37 "La Corte estableció como regla de decisión que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado". 38 Que estableció las reglas de transición en los recobros judiciales al Estado iniciados por las EPS, por la prestación de servicios y/o tecnologías no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS). 39 Adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. 40 Ello, en estricta atención a las competencias dadas a la corporación por el artículo 241.11 constitucional. 41 En el Auto 492 de 2021, la Corte recogió algunas decisiones del Consejo Superior de la Judicatura, donde se estableció que los procesos en los que se reclama el presunto encubrimiento de una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios con el Estado, son de conocimiento de los jueces administrativos. En esa oportunidad, se indicó que "cuando el objeto de la controversia es, precisamente, el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas de la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado (...) se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que 'no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados' es el juez contencioso". --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------