Sentencia A. 2745/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2745/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 2745 de 2023

 

 

Expediente: CJU-4522

            

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 4º Civil del Circuito de Manizales, el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  El 6 de octubre de 2021, la Asociación Mutual La Esperanza -Asmet Salud EPS- presentó demanda ordinaria, por intermedio de apoderado judicial, contra el departamento de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en la que pretende declarar que la demandante “prestó servicios no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (NO POS), en adelante no incluidos en el Plan de Beneficios (No PBS), que se encontraban a cargo del DEPARTAMENTO DE CALDAS Y DE LA DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS,(…) en virtud de órdenes judiciales de tutela y/o autorización del Comité Técnico Científico.”[1] Con base en la declaratoria de esta pretensión, solicita que se ordene a las demandadas “reconocer y pagar solidariamente a favor de ASMET SALUD EPS SAS, la suma de CIENTO OCHENTA Y NUEVE MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS M/CTE ($189.295.666,00) por concepto de la prestación de los servicios de salud no incluidos dentro del Plan de Beneficios (NO PBS) (…).”[2] Conforme a los hechos de la demanda, se aduce que la demandante inició la reclamación administrativa mediante la solicitud de recobros por los gastos incurridos en la prestación de los servicios comentados. Sin embargo, las entidades demandadas presentaron glosas mediante actos administrativos unilaterales, y negaron el reconocimiento y pago de los recobros solicitados.

 

2.                  El asunto le correspondió al Juzgado 4º Civil del Circuito de Manizales, el cual, mediante Auto del 21 de octubre de 2021, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados administrativos del Circuito de Manizales. Afirmó que, con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “se dejó sentado claramente que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”[3] De otro lado, citó el artículo 155 del código en comento, en el sentido que los jueces administrativos conocen en primera instancia de todos los asuntos contenciosos que involucren entidades del orden municipal o distrital. Así, concluyó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil no es la llamada para resolver las pretensiones de la demanda por la naturaleza pública de las entidades demandadas.[4]

 

3.                  El 29 de octubre de 2021, el proceso fue repartido al Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales, y, mediante Auto del 19 de mayo de 2022, este despacho judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados laborales del Circuito de Manizales. Consideró que la causa judicial deviene de obligaciones que surgieron por la prestación de servicios de la seguridad social en salud, los cuales fueron proporcionados a usuarios del régimen subsidiado del sistema. De esta manera, citó el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, respecto al conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral sobre la ejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social integral, indicando que esta regla de competencia le termina por asignar esta clase de asuntos a los jueces laborales. Por otra parte, mencionó que el Consejo Superior de la Judicatura, en Auto del 4 de septiembre de 2019, habría resuelto dirimir estos conflictos entre jurisdicciones asignándole la competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.[5]

 

4.                  El 25 de mayo de 2022, el asunto fue asignado al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Manizales, el cual, a través de Auto del 20 de enero de 2023, remitió el caso al Juzgado 4º Laboral del Circuito de Manizales, en cumplimiento del Acuerdo PCSJA22-12028 del 19 de diciembre de 2022 del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual se crearon tribunales y juzgados permanentes en el territorio nacional, y como parte de la redistribución de expedientes al nuevo despacho judicial.[6]

 

5.                  A través de Auto de sustanciación No. 1765 del 21 de julio de 2023, el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Manizales declaró su falta de jurisdicción para tramitar la demanda, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Consideró que la pretensión de la demanda no obedece a un proceso ejecutivo, bajo lo preceptuado en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, sino a un proceso declarativo por la prestación de servicios de salud a usuarios del régimen subsidiado no incluidos en el POS, hoy PBS. Argumentó que la Corte Constitucional, en el Auto 389 de 2021, “estableció que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (…).”[7] Finalmente, concluyó que la demanda bajo estudio es una controversia meramente económica, con ocasión de la prestación de servicios médicos realizados por Asmet Salud EPS, en la que se cuestionan los actos administrativos de las demandadas, al haber negado el pago dinerario en el marco del procedimiento administrativo de recobros.[8]

 

6.                  El 1 de agosto de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[9] Mediante sesión virtual del 3 de octubre de 2023 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 5 de octubre siguiente.[10]

 

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

A.               Competencia

 

7.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[11] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[12]

 

9.                 En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

 

 

C.     Asunto objeto de decisión y metodología

 

10.             Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 4º Civil del Circuito de Manizales, el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales. En primer lugar, reiterará las reglas de competencia fijadas por esta Corporación sobre asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales por prestaciones de salud no incluidas en el POS del régimen subsidiado de salud. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

 

 

D.                Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales por prestaciones de salud no incluidas en el POS del régimen subsidiado de salud. Reiteración Auto 785 de 2021

 

11.             Mediante Auto 389 de 2021, la Corte Constitucional estableció que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

12.             Entendió la Corte que los recobros, por una parte, no son un asunto de la seguridad social en la medida en que el proceso judicial de recobro no es una controversia directamente relacionada con la prestación de servicios de salud. En cambio, se trata de controversias judiciales entre administradoras relativas a un servicio que ya se prestó, razón por la cual no les es aplicable el artículo 2.4 del Código de Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso. Por otra parte, refirió que el trámite de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo; (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación; y, (iii) en algunos casos, a través de las demandas se pretende el pago de perjuicios y las reparaciones de daños.

 

13.             El alcance de la de regla decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no abarcó las controversias relacionadas con recobros a entidades territoriales en el régimen subsidiado. No obstante, en el Auto 785 de 2021, la Sala Plena consideró que estos casos presentan circunstancias similares a las analizadas en el Auto 389 de 2021, al margen de que la entidad demandada sea, en unos casos, la ADRES y, en otros, un ente territorial. Por ello, concluyó que las demandas interpuestas contra un ente territorial, relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) del régimen subsidiado de salud son del resorte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ello, por cuanto este tipo de controversias (i) no versan sobre la prestación de servicios de la seguridad social, sino sobre el pago de un servicio ya prestado y (ii) en estas no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores.

 

14.             Regla de decisión. Reiteración del Auto 785 de 2021. “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidad territorial. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social^[22], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre una entidad administradora y una entidad territorial relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

 

 

D.                Caso concreto

 

15.             La Sala Plena advierte que, en el caso sub judice, se presentó un conflicto de jurisdicciones entre los juzgados 4º Civil del Circuito de Manizales y 4º Laboral del Circuito de Manizales, y el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales es la autoridad competente.

 

16.             El asunto trata sobre una demanda promovida por Asmet Salud EPS contra el departamento de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS) del régimen subsidiado en salud. En ese sentido, el caso bajo examen (i) versa sobre una controversia meramente económica que tiene su origen en la prestación de servicios médicos sin cobertura en el POS, hoy PBS, suministrados a los afiliados del régimen subsidiado; y (ii) se cuestionan las actuaciones administrativas desplegadas por el departamento de Caldas  y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en el marco del procedimiento administrativo de recobros, que derivaron en el no pago de los dineros reclamados por Asmet Salud EPS.

 

17.             Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el Auto 785 de 2021 y en concordancia con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ordenará remitir el expediente al Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales, el cual deberá comunicar la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 4º Civil del Circuito de Manizales, el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-4522 al Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Manizales para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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