ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS AL AUTO 2741 DE 2023 Referencia: expediente CJU-4479. Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá. Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento aclaración de voto a la decisión proferida en el asunto de la referencia.
1. En esta oportunidad, la Sala Plena resolvió un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá, respecto a una demanda ejecutiva interpuesta por la Universidad Nacional de Colombia contra un docente por incumplimiento de un contrato de comisión de estudios en el exterior. La Corte, al aplicar la regla de decisión previamente establecida en el Auto 499 de 2023, determinó que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de este caso, porque: (a) el contrato de comisión de estudios no es un contrato estatal según el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino que refleja una situación administrativa derivada de la relación laboral entre el docente y la universidad. Esto, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 2. (b) El asunto no corresponde a los procesos ejecutivos que conoce la jurisdicción contencioso administrativa, ya que el título ejecutivo deriva de un contrato de comisión de estudios al que en principio no le aplica el artículo 104 numeral 6 del CPACA y (c) el caso se enmarca en la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, según los artículos 2 numeral 5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, al pretender ejecutar una obligación emanada de la relación laboral entre las partes.
3. Así, la Sala reiteró como regla de decisión que: "los procesos ejecutivos en los que se pretenda ejecutar obligaciones derivadas de un contrato de comisión de estudios suscrito por una entidad pública, al regirse por el derecho laboral y no estar enmarcado en los supuestos señalados en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponden a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Esto, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social".
4. Al igual que en mi aclaración de voto frente al Auto 499 de 2023, en esta ocasión manifiesto mi disenso porque considero que, contrario a lo sostenido en la providencia, el Consejo de Estado no tiene una posición clara y unificada sobre la naturaleza jurídica de los contratos de comisión de estudios. La Sala Plena, a mi juicio, omitió que decisiones más recientes de esa corporación han concluido que "deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza"27, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y que en esta descripción tienen cabida las comisiones de estudios. De hecho, en una de las providencias citadas en el asunto se reconoció expresamente que "no existe en el Consejo de Estado una posición unificada sobre la naturaleza estatal o no, del contrato de comisión de estudios"28.
5. Esta falta de consenso jurisprudencial evidencia una marcada dicotomía respecto a la naturaleza jurídica de estos contratos, lo cual tiene implicaciones directas en la determinación de la jurisdicción competente para conocer los procesos ejecutivos derivados de ellos. Al persistir interpretaciones divergentes, la asignación de competencia puede variar según la postura adoptada por cada juez.
6. Asimismo, resulta preocupante que la presente decisión se tomó como fundamento una de estas posturas del Consejo de Estado, que es anterior a aquella que dispone la naturaleza estatal de este tipo de contratos. Esto sugiere que los Autos 499 y 2741 de 2023 podrían estar en contravía de los pronunciamientos más recientes de esa corporación sobre la materia.
7. En conclusión, aunque respeto la determinación de la Sala Plena, debo resaltar que los argumentos utilizados se basan en solo una de las líneas jurisprudenciales del Consejo de Estado, en un tema donde no existe un verdadero consenso. Esta situación genera el riesgo de que casos similares sean resueltos de manera divergente, dependiendo de la concepción que cada juez tenga sobre la naturaleza de esta figura contractual. Por lo tanto, es fundamental considerar los pronunciamientos más recientes y propender por alcanzar consensos jurisprudenciales que garanticen la seguridad jurídica y uniformidad en las decisiones. En los anteriores términos dejo consignada mi aclaración de voto. Fecha ut supra, JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Expediente digital, 01EscritoDemandaContanciaSecretarial.pdf, f. 2. 2 Ib. 3 Ib., 14AutoResuelveConflicto.pdf. 4 Ib., 31AutoRemiteJLaborales.pdf. 5 Ib., 03AutoRechazaConflicto.pdf, f. 3. 6 Ib., f. 2. 7 Ib., CJU-4479 Constancia de Reparto.pdf 8 El artículo 241 de la Constitución señala: "[a] la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] ||
11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones". 9 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 10 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 11 Corte Constitucional, auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que "está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional". 12 Id. 13 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. "La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: //
I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [...] //
3. Juzgados civiles, laborales [...] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [...]
3. Juzgados Administrativos". 14 Expediente CJU-2353. 15 Expediente CJU-299. Reiterado por el Auto 683 de 2021, expedientes CJU-468. 16 Expediente CJU-442. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 4 de agosto de 2011 rad. 25000-23-25-000-2005-01250-01(2268-10). 18 Auto 499 de 2023. 19 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 20 Auto 499 de 2023. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. AV. José Fernando Reyes Cuartas. 21 Por el cual se adopta el Estatuto de Personal Académico de la Universidad Nacional de Colombia. (En línea). Disponible en: http://www.legal.unal.edu.co/rlunal/home/doc.jsp?d_i=59607 22 (En línea). Disponible en: http://www.legal.unal.edu.co/rlunal/home/doc.jsp?d_i=60653 23 "Artículo
28. Situaciones administrativas. El personal académico de carrera puede encontrarse en alguna de las siguientes situaciones administrativas: (...) //
4. Comisión. El personal académico de la Universidad Nacional de Colombia se encuentra en comisión cuando ha sido autorizado para realizar estudios doctorales, desempeñar funciones académicas, académico - administrativas, desarrollar un proyecto profesional de interés institucional, ejercer funciones de representación profesoral, de representación institucional o diplomática, o cuando se le haya autorizado para desempeñar funciones en el sector público o privado. El tiempo y la remuneración aprobados en una comisión podrán ser total, parcial o ad honorem". 24 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 4 de agosto de 2011. Magistrado Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. 25 Sentencia C-388 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Diaz. Sentencia SU- 242 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Por su parte, el Consejo de Estado ha señalado que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 al definir a los contratos estatales, solo tuvo en cuenta como único criterio el hecho de que una de las partes fuera una entidad estatal, sin importar el régimen de derecho aplicable a dicha relación contractual. Puntualmente, ha indicado que "la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que, según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. (...) en el marco del ordenamiento jurídico vigente, la determinación de la naturaleza jurídica del contrato depende de la que, a su vez, tenga la entidad que lo celebra; así, si esta es estatal, el contrato también lo es, sin importar el régimen legal que se le deba aplicar. La afirmación anterior tiene fundamento legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que, al definir los contratos estatales, adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato". Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 16 de julio de 2015. M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicado No. 76001-23-31-000-2001-01009-01(31683) A. 26 En concreto, me refiero a las siguientes providencias: (i) Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección A. Sentencia del 26 de octubre de 2017, rad. 25000-23-26-000-2005-01411-01(3207-15); (ii) Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 11 de abril de 2019, rad. 11001-03-15-000-2019-00778-00(AC); (iii) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 4 de agosto de 2011 rad. 25000-23-25-000-2005-01250-01(2268-10) y (iv) Consejo de Estado, Sección Tercera. Radicado 52001-23-31-000-2003-00695-01(25688) 27 Sentencia 2000-01885 del 13 de agosto de 2014 de la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado. 28 Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2019-00778-00(AC). --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------