Sentencia A. 2736/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2736/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2736 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-4379

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería y el Juzgado Laboral del Circuito de Lorica.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Bogotá D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El 30 de agosto de 2013, el apoderado judicial de la señora Nellys Mendoza Ladeus presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto administrativo ficto de la E.S.E. CAMU Tomás Cipriano Diz del municipio de San Antero -Córdoba (en adelante la E.S.E.) ocasionado por el silencio administrativo respecto de la solicitud del 1 de marzo de 2013 relacionada con el reconocimiento de la relación laboral de la señora Mendoza Ladeus con la E.S.E. y el consecuente pago de salarios y diferentes prestaciones sociales e indemnizaciones. Asimismo, se dirigió la demanda contra la Cooperativa multiactiva de la Salud de Córdoba -COOSALUD LTDA. y COPSALUSINI S.A.S.

 

2. La demandante señala como hechos relevantes los siguientes:[1]

 

2.1. Inició a prestar sus servicios el día 1 de mayo de 2009 hasta el 31 de marzo de 2012 en la E.S.E. en el cargo de Auxiliar de enfermería.

 

2.2. Fue vinculada mediante “bolsas de empleos”, cooperativas y, otras veces, directamente con la E.S.E[2].

 

2.3. Estuvo como trabajadora en misión por las siguientes empresas:

 

-Cooperativa multiactiva de la Salud de Córdoba -COOSALUD LTDA. desde el 1 de mayo de 209 hasta el 31 de diciembre de 2010 a través de un contrato de trabajo a término fijo inferior a un año y varias órdenes de prestación de servicios[3].

 

-COPSALUSINI S.A.S. desde el 1 de agosto de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2011 a través de un contrato de trabajo a término fijo inferior a un año y diferentes órdenes de prestación de servicios[4].

 

2.4. Estuvo vinculada con la E.S.E. desde el 1 de enero de 2012 hasta el 31 de marzo de la misma anualidad[5].

 

2.5. Los medios tecnológicos y logísticos que utilizaba para la prestación de los servicios eran de la E.S.E.

 

2.6. Prestó sus servicios de manera personal, bajo continua dependencia y subordinación por lo cual recibía un salario como contraprestación de su trabajo, el cual en algunas ocasiones fue desmejorado porque recibía una suma de dinero inferior cuando firmaba los contratos de trabajo.

 

2.7. COOSALUD LTDA. le adeuda los meses de octubre, noviembre y diciembre del 2010.

 

2.8. No le cancelaron los domingos, festivos laborados, los recargos nocturnos, las prestaciones sociales durante la relación laboral, ni le fueron dadas las dotaciones.

 

2.9. Mediante petición del 1 de marzo de 2013 le solicitó a la E.S.E. el reconocimiento de una relación laboral con esa entidad y el consecuente pago de salarios y diferentes prestaciones sociales e indemnizaciones, pero dicha entidad no le dio una respuesta.

 

3. Como pretensiones se señalan:[6]

 

3.1. Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto de la E.S.E.

 

3.2. Que se declare que entre la auxiliar de enfermería y la E.S.E. existió una relación de carácter laboral desde el 1 de mayo de 2009 hasta el 31 de marzo de 2012 y se condene a la E.S.E. y solidariamente a las Cooperativas COOSALUD LTDA. y COPSALUDSINI S.A.S. al pago de salarios y demás acreencias laborales.

 

4. El proceso fue asignado al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería. Esta autoridad judicial admitió la demanda en proveído del 9 de abril de 2014 y ordenó darle continuidad al trámite[7]. Posteriormente, en Auto del 3 de agosto de 2016 declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto en virtud de la calidad de trabajador oficial que ostenta la parte demandante[8]. Fundamentó su decisión en los dispuesto en los artículos 194 y 195 de la Ley 100, 26 de la Ley 10 de 1990, 1 y 3 del Decreto 1921 de 1994. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente al Juzgado Civil del Circuito de Lorica. Lo anterior, porque en los lugares donde no exista juez laboral será competente el juez civil del circuito.

 

5. El proceso fue asignado al Juzgado Civil del Circuito de Lorica. Esta autoridad judicial inadmitió la demanda en proveído del 22 de febrero de 2017. Una vez subsanada, la admitió en providencia del 3 de mayo del mismo año y ordenó darle continuidad al trámite[9].

 

6. Posteriormente, el proceso fue repartido al Juzgado Laboral del Circuito de Lorica de conformidad con el ACUERDO No. CSJCOA23-50 del 10 de mayo de 2023, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba, “Por medio del cual se redistribuyen los procesos del Juzgado Civil del Circuito de Lorica para el Juzgado Laboral del Circuito de Lorica creado en virtud del Acuerdo No PCSJA22-12028 de 19 de diciembre de 2022”. Esta autoridad judicial, mediante Auto del 20 de junio de 2023, declaró la falta de jurisdicción para conocer del caso, planteó un conflicto de jurisdicciones con el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima[10]. En su criterio, la jurisdicción competente para decidir la controversia es la contenciosa administrativa, de conformidad con los Autos 479 de 2021 y 406 de 2022. En esta última providencia se puntualizó que “cuando se trata de determinar una presunta ilegalidad o desnaturalización del contrato estatal de prestación de servicios, en concordancia con el artículo 104.2 del CPACA, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la encargada de resolver el fondo el asunto”.

 

7. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 29 de junio de 2023^[11]. Finalmente el proceso fue repartido en sesión virtual del 3 de octubre de 2023 al despacho del magistrado sustanciador.

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

8. De conformidad con lo previsto en los artículos 241 numeral 11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015^[12], la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:^[13] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;^[14] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;^[15] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

10. En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería) y otra que hace de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Laboral del Circuito de Lorica) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Nellys Mendoza Ladeus en contra de un acto administrativo ficto de la E.S.E. ocasionado por el silencio administrativo respecto de la solicitud del 1 de marzo de 2013 relacionada con el reconocimiento de la relación laboral con la demandada desde el 1 de mayo de 2009 hasta el 31 de marzo de 2012 -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería y el Juzgado Laboral del Circuito de Lorica, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs 4 y 6 supra) -presupuesto normativo-.

 

Jurisdicción competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- tanto a la empresa temporal como a la usuaria. Reiteración del Auto 252 de 2022 y Auto 1528 de 2022[16]

 

11. En el Auto 252 de 2022, la Corte Constitucional estudió un asunto en el que una ciudadana reclamó la existencia de una relación laboral con una E.S.E. y, solidariamente, con una empresa temporal. La accionante alegó que prestó sus servicios a la E.S.E. -empresa usuaria- como médica general y que fue vinculada a través de sucesivos contratos de trabajo obra o labor. En esa oportunidad, la Sala Plena, luego de analizar el régimen jurídico de los trabajadores en misión vinculados a las empresas de servicios temporales y el régimen jurídico de las E.S.E., definió que:

 

“[c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- tanto a la empresa temporal como a la usuaria, cuando quiera que esta última (i) sea una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación”^[17].

 

12. Por su parte, en el Auto 1528 de 2022, la Sala Plena señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una entidad privada, se discuta directamente la existencia de la relación entre el trabajador y una E.S.E. y/o el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- por parte de esa entidad pública y de la empresa privada. Lo anterior cuando: (i) se debata que se encubrió una relación con la E.S.E., donde concurren empleados públicos y excepcionalmente trabajadores oficiales; y (ii) dentro del trámite no pueda establecerse que, en principio, las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial^[18].

 

El régimen jurídico de las Empresas Sociales del Estado -ESE-. Reiteración del Auto 252 de 2022

 

13. De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 489 de 1998, las E.S.E. son creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación directa de servicios de salud. El artículo 194 de la Ley 100 de 1993 establece que las E.S.E.: “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo”.

 

14. El artículo 195 numeral 5 de la misma Ley dispone que “[l]as personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. Particularmente, los artículos 26 y 30 de la Ley 10 de 1990 consagran lo siguiente:

 

“Artículo 26. Clasificación de empleos. (...) || PARAGRAFO. Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones. Los establecimientos públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo.

 

Artículo 30. Régimen de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos. Las entidades públicas de cualquier nivel administrativo que presten servicios de salud, aplicarán a sus trabajadores oficiales, en cuanto sean compatibles, los principios y reglas propios del régimen de carrera administrativa, y les reconocerán, como mínimo, el régimen prestacional previsto en el Decreto 3135 de 1968, todo, sin perjuicio de lo que contemplen las convenciones colectivas de trabajo. || A los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de la presente Ley”.

 

15. En consecuencia, como se desprende de las normas citadas, la vinculación laboral del personal de una E.S.E. es, por regla general, bajo la modalidad del empleado público, salvo que las personas se desempeñen en el “mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales”, caso en el cual se consideran como trabajadores oficiales.

 

Jurisdicción competente para conocer los asuntos relacionados con la declaración de un contrato realidad presuntamente oculto en la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado

 

16. Según lo resuelto en el Auto 492 de 2021^[19], la competencia judicial para conocer de las demandas que se presenten en contra de las entidades públicas, con el fin de obtener la declaración de un contrato realidad presuntamente encubierto en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Sala llegó a esta conclusión porque, en primer lugar, el tipo de controversia planteada cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública y la validez de un acto administrativo. Es decir, los fundamentos fácticos y jurídicos de estas demandas, así como sus pretensiones, se refieren a un litigio en el que se cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con una entidad pública. En segundo lugar, porque la revisión de contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De manera que, lo que se propone es el examen de la actuación de la administración, es decir, la revisión de los contratos estatales para determinar si se celebró y ejecutó realmente un vínculo de tal naturaleza o un contrato laboral, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1 y en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA.

 

17. Además, la Corte señaló que en estos casos no resulta viable aplicar la regla que se utiliza para definir la autoridad judicial facultada para conocer de las controversias suscitadas entre el Estado y los trabajadores oficiales o empleados públicos, toda vez que su aplicación está sujeta a que exista certeza sobre la naturaleza de un vínculo contractual o legal y reglamentario. En contraste, el examen que se debe adelantar cuando se pretende la declaratoria de un contrato realidad es, precisamente, la existencia de ese tipo de relación laboral.

 

III. CASO CONCRETO

 

18. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el presente caso de acuerdo con la regla fijada en los Autos 252 de 2022 y 1528 de 2022. En efecto, el demandante afirmó haber prestado sus servicios como auxiliar de enfermería mediante sucesivos contratos que suscribió de forma directa con la E.S.E. CAMU Tomás Cipriano Diz del municipio de San Antero[20] y también a través de dos cooperativas de trabajo asociado. En este sentido, la demandante pretende el reconocimiento de una relación laboral con la E.S.E., pues considera que prestó sus servicios de forma directa a esa entidad. Así, la señora Mendoza Ladeus alega ser acreedora de unos derechos laborales que le habrían sido desconocidos por una entidad pública.

 

19. En segundo lugar, de acuerdo con el artículo 195 numeral 5 de la Ley 100 de 1993, las ESE tienen como regla general de vinculación que sus trabajadores son empleados públicos. En tercer lugar, todo indica que las labores que realizó la demandante no estuvieron relacionadas con el mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales en la medida en la que el servicio que habría prestado estuvo relacionado con unas funciones de enfermería. En ese orden de ideas, dado que la discusión objeto de estudio se enmarca es la posible existencia de una relación laboral entre la E.S.E. y la accionante quien, en principio, habría tenido la calidad de empleada pública, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto.

 

20. Finalmente, la Sala no pierde de vista que en este caso la demandante alegó que sus servicios fueron prestados a través de diferentes modalidades, entre ellas la suscripción de contratos de prestación de servicios con la E.S.E. Pese a ello, esta circunstancia no modifica la conclusión a la que se arribó en párrafo anteriores. Esto es así porque, tal y como se expuso en las consideraciones de esta ponencia, a partir de la línea consolidada desde el Auto 492 de 2021, la Corte ha definido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es igualmente competente para conocer de las demandas en las que se alega la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta en la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

 

21. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto es el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería.

 

22. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una entidad privada, se discuta directamente la existencia de la relación entre el trabajador y una ESE, y/o el reconocimiento de derechos laborales, cuando quiera que (i) se debata que se encubrió una relación con la ESE, donde concurren empleados públicos y excepcionalmente trabajadores oficiales; y (ii) dentro del trámite no pueda establecerse prima facie que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial.[21]

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería y el Juzgado Laboral del Circuito de Lorica, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Nellys Mendoza Ladeus contra la E.S.E. CAMU Tomás Cipriano Diz del municipio de San Antero -Córdoba y otros.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4379 al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Laboral del Circuito de Lorica.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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