REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2699 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2402
Presunto conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera y el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Salud Total EPS S.A. (en adelante, Salud Total EPS), a través de apoderado judicial, instauró demanda de reparación directa, en contra de: la Nación Ministerio de Salud y Protección Social, Consorcio Fidufosyga 2005, Consorcio Sayp 2011, Unión temporal Nuevo Fosyga y la Comisión de Regulación de Salud (CRES).[1]
2. El apoderado judicial de Salud Total señaló que la EPS suministró a sus afiliados una serie de terapias de neurodesarrollo (excluidos del POS) en cumplimiento de fallos de tutela y/o por la decisión de un Comité Técnico Científico, sin que la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio Fosyga 2005, el Consorcio Sayp y la Unión Temporal Nuevo Fosyga procedieran a su reconocimiento y pago, previo trámite administrativo de radicación de recobro por parte de la EPS. Como resultado de las solicitudes de recobro presentadas por SALUD TOTAL EPS S. A. no se expidió acto administrativo alguno en el que pusiera en conocimiento de la EPS las razones de hecho y de derecho que dieron lugar a la negativa y así poder proceder al pago de las sumas adeudadas y brindar la posibilidad de ejercer el derecho de defensa correspondiente, presentar los respectivos recursos de vía gubernativa y que se garantizara el debido proceso, derecho de alcance constitucional dentro de la actuación administrativa.
3. Advirtió el apoderado judicial de la EPS demandante que el Consorcio Fiduciario Fidufosyga 2005, el Consorcio Sayp y la Unión Temporal Nuevo Fosyga en calidad de administrador fiduciario del Fosyga emitieron comunicaciones en las cuales refiere cuáles solicitudes de recobro resultan procedentes para su pago y cuáles se entienden glosadas, anexando a dichas comunicaciones un CD en el que se detalla uno a uno los recobros que no serán objeto de pago.
4. Adujo que para la fecha en que se presenta esta demanda, la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio Fidufosyga 2005, el Consorcio Sayp y la Unión Temporal Nuevo Fosyga no han cancelado a Salud Total EPS las 102 solicitudes de recobro que ascienden a la suma de doscientos quince millones quinientos veintiún mil cuatrocientos pesos ($215.521.400).
5. Con la demanda se pretende que se declare solidariamente responsable a la parte accionada por los daños antijurídicos causados como consecuencia del no pago del ciento por ciento (100%) del valor recobrado por concepto de la prestación de servicios de salud que no están costeados en la UPC del POS, servicios que fueron suministrados por la EPS dando cumplimiento a los fallos de tutela proferidos por los jueces de la República que no fueron pagados. En consecuencia, solicita que sea condenada a indemnizar a la demandante por los perjuicios que presuntamente sufrió y a cancelar los intereses moratorios imputables a las sumas que sean reconocidas.
6. El asunto fue repartido al Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera. Mediante providencia del 30 de septiembre de 2015[2] declaró su falta de competencia argumentando que por tratarse de una controversia relacionada con la seguridad social, la jurisdicción competente es la ordinaria en su especialidad laboral, lo anterior con fundamento en lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 numeral 4 que dispone [l]a jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
7. Le correspondió entonces por reparto del 21 de octubre de 2015 al Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá.[3] Dicha autoridad solicitó en primer momento la adecuación de la demanda con el fin de que la misma fuera compatible con las actuaciones propias de la jurisdicción ordinaria laboral. Una vez recibida la demanda con la respectiva adecuación, la inadmitió y solicitó ajustes de forma. Una vez el libelo fue subsanado, esta autoridad judicial en Auto del 7 de junio de 2016 lo rechazó. En contra de tal providencia fue interpuesto el recurso de apelación por la parte demandante. El mencionado recurso fue resuelto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, de forma favorable para la parte activa del proceso y en consecuencia ordenó al Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá admitir finalmente la demanda.[4]
8. Por medio de Auto de fecha 6 de junio de 2019, el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá, resolvió declarar la sucesión procesal del Ministerio de Salud y Protección Social a la Administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). En la misma providencia, y en virtud de una solicitud de la parte demandante, resolvió desvincular del proceso al Consorcio Sayp 2011y en consecuencia continuar el litigio en contra de la ADRES y del Consorcio Nuevo Fosyga.
9. Posteriormente, el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá resolvió en audiencia efectuada el 4 de mayo de 2022[5], declararse incompetente para conocer del asunto. Consideró que son los jueces administrativo quienes deben resolver el proceso porque es un caso relacionado con recobros de servicios no incluidos en el POS. Fundamentó su decisión con el Auto 389 de 2021.
10. La Corte Constitucional recibió el expediente el 13 de junio de 2023[6]. Finalmente el proceso fue repartido en sesión virtual del 20 de febrero de 2023 al despacho del magistrado sustanciador.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
11. De conformidad con lo previsto en los artículos 241 numeral 11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[7], la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
12. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[8] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[9] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[10] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
13. En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera) y otra que hace de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con una demanda de reparación directa presentada por Salud Total EPS contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social (sucedida procesalmente por la ADRES) y otros por el recobro de servicios prestados no incluidos en el POS en cumplimiento de fallos de tutela emitidos por jueces de la República y/o por la decisión de un Comité Técnico Científico -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera y el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs 6 y 7 supra) -presupuesto normativo-.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros al Estado por servicios de seguridad social ya prestados
14. Según lo resuelto en el Auto 389 de 2021, la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) recae en los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
15. A dicha conclusión llegó esta corporación con base en lo siguiente, (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última pretende recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias a las que no se está obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del Plan de Beneficios en Salud. Sumado al hecho de que (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos que integran la hipótesis normativa del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y, por último, (iii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Nación, ya que según el artículo 42[11] de la Ley 715 de 2001, le corresponde a la Nación la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional.
Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023
16. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el Auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el Auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años). En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[12]:
|
Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023 |
|
|
Demandas a las que se aplican las reglas de transición[13]: |
Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:
(a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
|
Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
|
|
(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del Auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. |
|
|
Reglas de transición a aplicar[14]: |
1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. |
|
2. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. |
|
|
3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda. |
III. CASO CONCRETO
17. En el presente asunto a partir de la aplicación de las reglas del Auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda de reparación directa presentada por Salud Total EPS contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social (sucedida procesalmente por la ADRES) y otros por el recobro de servicios prestados no incluidos en el POS en cumplimiento de fallos de tutela emitidos por jueces de la República y/o por la decisión de un Comité Técnico Científico.
18. Por ende, la Sala Plena concluye que el competente es el Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.
19. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera y el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera es la autoridad competente para conocer la demanda de reparación directa presentada por Salud Total EPS contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social (sucedida procesalmente por la ADRES) y otros.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-2402 al Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 07DemandaTerapiasNeurodesarrollo CD FL.109.pdf.
[2] Expediente digital. 01CuadernoTribunal.pdf.
[3] Expediente digital. 01CuadernoTribunal.pdf.
[4] Expediente digital. 01ExpedienteDigital2015-863.pdf.
[5] Expediente digital. 13AudienciaFaltaCompetencia.mp4.
[6] Expediente digital CJU 2402. Carpeta CJU 2402 C C. Archivo denominado 02CJU-2402 Correo Remisorio.pdf.
[7] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[8] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[11] Competencias en salud por parte de la Nación.
[12] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[13] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[14] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.