TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2688/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2688 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4421
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bucaramanga
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. El 21 de abril de 2021, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Teresa Rueda de Rincón. Esto, con el fin de solicitar, entre otras cosas[1], (i) que se declare la nulidad de la Resolución GNR65538 del 6 de marzo de 2015, por medio de la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez a la señora Rueda de forma efectiva a partir del 1 de noviembre de 2013, (ii) que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la señora Rueda el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactividad y pagos de salud, con ocasión de la pensión reconocida, por un valor de $47.987.470, además de los intereses a los que haya lugar, (iii) que los valores reconocidos sean indexados y (iv) que la demandada sea condenada en costas.
2. Hechos que fundamentaron las pretensiones[2]. Mediante Resolución GNR 65538 del 6 de marzo de 2015 Colpensiones le reconoció pensión de vejez a Teresa Rueda de Rincón. La entidad recibió una denuncia por parte del Punto de Atención de Colpensiones (PAC) de Bucaramanga sobre irregularidades en los cálculos actuariales del empleador Charry Narváez Ltda. En concreto, en 2014, se solicitó cálculo actuarial sobre el periodo comprendido entre el 1 de febrero y el 31 de diciembre de 1994 de la historia laboral de la señora Rueda. En 2017, la entidad inició la investigación administrativa especial 223-2017 para verificar el proceso que llevó al reconocimiento de la pensión. La Unidad Especializada de Investigación Antifraude Risk International S.A.S. advirtió que la referida solicitud de cálculo actuarial contenía documentos falsos; los ciclos solicitados eran correctos, pero para aquel periodo la señora Rueda no laboró en Charry Narváez Ltda., sino en la empresa Creación Riquita.
3. El Auto No. 1000-18 del 5 de julio de 2018 cerró la investigación administrativa especial 223-2017. Esta concluyó que las irregularidades fueron determinantes para el reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Rueda. Lo anterior, porque permitieron adicionar semanas de una relación laboral que no existía. Con base en dicho auto, se profirió la Resolución SUB 278272 del 24 de octubre de 2018, por medio de la cual se revocó la Resolución GNR 65538 del 6 de marzo de 2015. El 8 de junio de 2020, la señora Rueda presentó solicitud de revocatoria en contra de la resolución que le quitó su derecho pensional, mediante radicado N° 2020_5531781. Su solicitud fue negada.
4. Postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, el asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Santander. El 10 de junio de 2021, dicha autoridad resolvió[3] (i) declarar que carece de jurisdicción y competencia para conocer del proceso, y (ii) remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bucaramanga para su reparto. Argumentó, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y el articulo 104 del CPACA, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no siempre es competente para conocer sobre derechos reconocidos a través de actos administrativos, y que en los casos de conflictos relativos a la seguridad social de trabajadores en el sector privado, se debe utilizar la cláusula de competencia residual de la jurisdicción ordinaria laboral. Al respecto, precisó que [c]on el estudio de la demanda y sus anexos, el resumen de las semanas cotizadas de la señora Teresa Rueda De Rincón evidencia que siempre cotizó y trabajo en el sector privado [ ]. Así las cosas, [ ] se concluye que a la luz del artículo 104 de la ley 1437 de 2011 esta jurisdicción no es competente para conocer del presente asunto[4].
5. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El 4 de noviembre de 2021[5], el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bucaramanga admitió la demanda. No obstante, de conformidad con el acuerdo N° CSJSAA23-189 del 5 de junio de 2023, envió el expediente al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bucaramanga el 9 de junio de 2023, para que continuara con el trámite[6].
6. El 30 de junio de 2023, el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bucaramanga resolvió[7], (i) declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto, (ii) proponer conflicto negativo de competencia y (iii) enviar el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó, con fundamento en el artículo 104 del CPACA, que los jueces administrativos son los encargados de controvertir la legalidad y declarar la nulidad de los actos administrativos, puesto que esa competencia no recae sobre la jurisdicción ordinaria laboral. Además, señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura ha indicado que las controversias sobre temas de la seguridad social que tengan origen en un acto administrativo, son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, precisó que el presente asunto involucra un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia no es exactamente eso sino dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho especifico y concreto, por lo tanto, desde ya debe advertirse que no es la Jurisdicción Ordinaria la que debe conocer de dicho asunto[8].
7. El 3 de octubre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 5 de octubre de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho.[9]
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bucaramanga, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones, con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución GNR 65538 del 6 de marzo de 2015. A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11]. Cada uno será explicado en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[12]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13]. |
11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bucaramanga, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) al Tribunal Administrativo de Santander, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14].
(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones, con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución GNR 65538 del 6 de marzo de 2015, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 6 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
12. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[15]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[16]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[17], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[18]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[19], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Caso concreto
13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios acción de lesividad. En efecto, por medio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones solicitó (i) la nulidad de la Resolución GNR 65538 del 6 del marzo de 2015, por medio de la cual se le reconoció una pensión de vejez a la señora Teresa Rueda de Rincón y (ii) que se ordene a la demandada la devolución de los valores pagados por concepto del reconocimiento de la referida pensión.
14. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Santander y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4421 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bucaramanga, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Santander es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones, con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución GNR 65538 del 6 de marzo de 2015.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4421 al Tribunal Administrativo de Santander, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bucaramanga.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital., 001. ESCRITO DEMANDA.pdf, f. 2.
[2] Ib.
[3] Ib., 001. RAD. 2021-268 (23-06-2021) CORREO OFICINA JUDICIAL.pdf, f. 5.
[4] Ib., f. 4.
[5] Ib., 005. RAD. 2021-268 (04-11-2021) AUTO ADMITE DEMANDA.pdf, f. 1.
[6] Ib., 038AutoOrdenaRemisiónExpediente20230609 R 2021-268.pdf, f. 1.
[7] Ib., 039AutoOrdenaNOAvocarEnviarConflicto.pdf, f. 5.
[8] Ib., f. 3.
[9] Ib., 03CJU-4421 Constancia de Reparto.pdf, f. 1.
[10] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[13] Id.
[14] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles, laborales [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 2. Tribunales Administrativos.
[15] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[16] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[17] CPACA, art. 104.
[18] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.