TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2668/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2668 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4384
Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Séptimo Administrativo de Neiva y Segundo Laboral del Circuito de Neiva.
Magistrada sustanciadora:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Ana María Repizo López señaló (i) que ingresó a trabajar en la ESE Hospital Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva (en adelante, ESE) y (ii) que la vinculación se hizo mediante contrato de prestación de servicios, convenio asociativo y otras modalidades de tercerización laboral [ ] para que desempeñara funciones de enfermera [ ] de manera continua, dependiente y subordinada desde el 27 de agosto de 2007 hasta [el año 2020][1]. Afirmó que, a través de las mencionadas contrataciones, la ESE pretendía evadir la obligación de pagar prestaciones sociales[2] y encubrir la relación laboral existente. Por lo demás, indicó que solicitó a la ESE el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de todas las prestaciones sociales dejadas de percibir[3]. Sin embargo, la empresa respondió negativamente la solicitud[4].
2. El 21 de marzo de 2021[5], Ana María Repizo López, a través de apoderado judicial, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio GER- 13-04-0018 del 22 de enero de 2021, proferido por la ESE Hospital Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva, por medio del cual negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales. Solicitó que se (i) declare la existencia de una relación laboral como auxiliar de enfermería[6]; (ii) se pague todas las prestaciones sociales adeudadas, así como otros emolumentos[7]; (iii) se reconozca una indemnización integral [por] perjuicios inmateriales[8], y (iv) se condene a la ESE Hospital Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva al pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías[9].
3. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva. Mediante auto del 8 de julio de 2022[10], el juzgado declaró de oficio su falta de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito de Neiva. En su criterio, como la controversia (i) se enmarca en la ejecución formal de un contrato sindical; (ii) trata de relaciones del derecho del trabajo regladas y determinadas por el código sustantivo del trabajo[11]; (ii) persigue [el reconocimiento de prestaciones sociales][12], razón por la cual, el litigio debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y no por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; pues (iv) a esta última le corresponde resolver [ ] las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa[13]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y 2.1 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). Asimismo, citó providencias de la Corte Suprema de Justicia[14] y el Consejo de Estado, Sección Segunda[15].
4. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva[16]. Con auto del 12 de mayo de 2023[17], este juzgado declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo de competencia con el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva. Sostuvo que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer del asunto, en virtud de lo establecido en el artículo 104 del CPACA y de acuerdo con los autos 292 y 347 de 2022 de la Corte Constitucional. Precisó que la Corte Constitucional (i) estableció que según el CPACA la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado[18]; y (ii) determinó que [l]as demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales a una Empresa Social del Estado a la cual el demandante le prestó servicios personales en ejecución formal de un contrato sindical, el cual presuntamente se desnaturalizó y habría encubierto una relación laboral con la entidad, serán conocidas por la jurisdicción correspondiente según la regla general de vinculación aplicable a las Empresas Sociales del Estado[19].
5. Mediante oficio del 30 de junio de 2023[20], el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva, Huila, remitió el expediente a la Corte Constitucional.
6. El 3 de octubre de 2023, el expediente fue repartido al despacho de la magistrada ponente[21].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[22].
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Séptimo Administrativo de Neiva y Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda formulada por Ana María Repizo López con el fin de que se declare la existencia de una relación laboral con la ESE Hospital Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva, presuntamente encubierta en contratos de prestación de servicios y varias modalidades de tercerización. A dichos efectos, la Sala, primero, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). Segundo, describirá la figura del contrato sindical (II.4 infra). Tercero, se referirá a la naturaleza jurídica de la ESE Hospital Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva (II.5 infra). Cuarto, analizará los parámetros que determinan la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios e intermediados por una organización sindical (II.6 infra). Y, quinto, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.7 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones
9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[23]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[24], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.[25] |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[26]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[27]. |
10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
(i) El presupuesto subjetivo se satisface, porque enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes: (i) el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva, que pertenece a la jurisdicción ordinaria[28].
(ii) El presupuesto objetivo está acreditado, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda interpuesta por Ana María Repizo López, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párr. 3-4, supra).
4. El contrato sindical
11. De acuerdo con el artículo 482 del Código Sustantivo del Trabajo, el contrato sindical es una especie de negocio jurídico celebrado por uno o varios sindicatos de trabajadores con uno o varios empleadores o sindicatos patronales para la prestación de servicios o la ejecución de una obra por medio de sus afiliados (negrilla propia). Esta modalidad contractual tiene la naturaleza del contrato civil de prestación de servicios o de ejecución de obra o labor[29] y en ella el sindicato actúa como persona jurídica[30] que presta un servicio al empleador. Por su parte, las personas que se afilian al sindicato para prestar sus servicios o realizar las obras encomendadas a través de dicho contrato, se denominan afiliados partícipes y entre estos y la organización sindical no existe el elemento esencial de la subordinación propio del contrato de trabajo[31], porque, en principio, se encuentra[n] en un plano de igualdad [con el sindicato frente] a la distribución de los ingresos provenientes del contrato[32]. Además, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que los contratos sindicales no pueden ser instrumentalizados indebidamente para soportar procesos de suministro de personal, en actividades misionales y permanentes de la empresa[33].
12. Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de los conflictos derivados de la ejecución del contrato sindical. A pesar de su naturaleza civil, la duración, la revisión y la extinción del contrato sindical se rigen por las normas del contrato individual de trabajo[34]. Por lo tanto, en principio, corresponde al juez del trabajo decidir los conflictos jurídicos que se originen en ese convenio colectivo[35]. Sin embargo, la controversia también podrá ser resuelta por un tribunal de arbitramento voluntario o demás mecanismos alternativos si así lo acuerdan las partes[36].
5. Naturaleza de la ESE Hospital Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva
13. Las empresas sociales del Estado E.S.E constituyen una categoría especial de entidad pública del orden descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, creadas por la ley, asambleas o concejos. Además, son instituciones prestadoras de servicios de salud, entendido este como un servicio de carácter público a cargo del Estado, y parte integral del sistema general de seguridad social. Por lo tanto, se rigen por la Ley 100 de 1993 y la Ley 489 de 1998.
6. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado, presuntamente encubiertas en contratos de prestación de servicios y modalidades de tercerización. Reiteración de jurisprudencia
14. Por una parte, en el Auto 492 de 2021[37], la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de [y] ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Para la Corte, este análisis constituye un examen de fondo de la controversia.
15. Por otra parte, en el Auto 347 de 2022 la Sala estableció como regla de decisión que [l]as demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales a una Empresa Social del Estado a la cual el demandante le prestó servicios personales en ejecución formal de un contrato sindical, el cual presuntamente se desnaturalizó y habría encubierto una relación laboral con la entidad, serán conocidas por la jurisdicción correspondiente según la regla general de vinculación aplicable a las Empresas Sociales del Estado. Esto, por cuanto (i) en principio, es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral conocer de los conflictos derivados de la ejecución del contrato sindical. Sin embargo (ii) cuando se solicita el reconocimiento de derechos laborales a una ESE a la cual el demandante le presentó servicios personales en ejecución formal de un contrato sindical, el cual presuntamente se desnaturalizó y habría encubierto una relación laboral con la entidad, el litigio deberá ser conocido por la jurisdicción de conformidad con las reglas generales de vinculación de la ESE.
16. Por lo demás, la Sala Plena también ha acudido a la regla general de vinculación de las ESE para determinar la jurisdicción competente respecto de controversias relativas a la relación laboral de personas que han prestado sus servicios mediante empresas de servicios temporales EST[38] o han estado vinculados por medio de contratos sindicales[39], y se advierte que el vínculo con estas últimas ha servido como medio para desnaturalizar una relación laboral con la ESE.
17. Ahora bien, la Sala Plena ha señalado que de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, las actividades desarrolladas por las enfermeras en los hospitales se encontrarían dentro de las desplegadas por los empleados de carrera, es decir, empleados públicos, pues no son cargos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones[40].
7. Caso concreto
18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto, por cuanto la demandante (i) afirma haber prestado sus servicios a la ESE Hospital Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva, como enfermera, por medio de contratos de prestación de servicios y de otros suscritos con una agremiación sindical; (ii) solicita el reconocimiento de la relación laboral con la ESE; (iii) pretende controvertir la validez del acto administrativo a través del cual la demandada negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las acreencias laborales, y (iv) la demandada es una entidad pública[41]. Por tanto, (v) el objeto de la controversia sub examine es determinar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante, por medio de contratos de prestación de servicio y los suscritos con la agremiación sindical, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública demandada.
19. En ese sentido, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4384, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Ana María Repizo López en contra de la ESE Hospital Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-4384 al Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 41001310500220220036500 C1.pdf., f. 2.
[2] Ib., f. 3.
[3] Ib., f. 3.
[4] Ib., f. 4.
[5] Ib., f. 1.
[6] Ib., f. 1.
[7] Ib., f. 1.
[8] Ib., f. 2.
[9] Ib., f. 2.
[10] Expediente digital. 41001310500220220036500 C14.pdf., f. 1.
[11] Expediente digital. 41001310500220220036500 C14.pdf., f. 4.
[12] Expediente digital. 41001310500220220036500 C14.pdf., f. 4.
[13] Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 104.
[14] Corte Suprema de Justicia, Sentencia SL3086 del 30 de junio de 2021, número radicado 79229.
[15] Consejo de Estado, número radicado. 11001-03-25-000-2010-00240-00(2019-10).
[16] Expediente digital. 41001310500220220036500 C22.pdf., f. 1.
[17] Expediente digital. 41001310500220220036500 C28.pdf., f. 1.
[18] Corte Constitucional, Auto 292 de 2022.
[19] Corte Constitucional, Auto 347 de 2022.
[20] Expediente digital. 41001310500220220036500 C30.pdf., f. 1.
[21] El expediente fue enviado al despacho el 5 de octubre de 2023.
[22] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[23] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[24] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[25] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[26] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[27] Id.
[28] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos».
[29] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 13 de diciembre de 1994, rad. 7136.
[30] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 11 de febrero de 2009, rad. 32756.
[31] Corte Constitucional, sentencia T-457 de 2011.
[32] Ib.
[33] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 30 de junio de 2021, rad. 79229.
[34] Código Sustantivo del Trabajo, art. 482.
[35] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 13 de diciembre de 1994, rad. 7136
[36] Decreto 1429 de 2010, art. 9.
[37] CJU-317, reiterado, entre otros, en el Auto 676 de 2021 (CJU-300). La Corte Constitucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado administrativo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el demandante, en contra de una entidad territorial, con la finalidad de que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de distintos contratos de orden de prestación de servicios.
[38] Ib. Cfr. Autos 1159 de 2021 y 252 de 2022 (expedientes CJU 220 y 919, respectivamente). En estas providencias, la Corte ha señalado que es importante tener en cuenta que cuando una entidad pública es la usuaria o beneficiaria del servicio contratado por la empresa temporal -a través de un contrato de trabajo-, dentro del proceso, a partir de las pretensiones de la demanda, puede determinarse que el vínculo con la persona privada se ha desnaturalizado y que, en el fondo, se está encubriendo una relación laboral con el Estado, que pone en riesgo la protección de los derechos laborales -salariales y prestacionales- de estos servidores. En estos casos en los que puede estar de por medio la desnaturalización del vínculo -y, como consecuencia de ello, el pago de derechos laborales-, el conocimiento del asunto se funda en las reglas generales de competencia , esto es, si lo que puede estar detrás es la evasión de un vínculo contractual, la competencia será de la jurisdicción ordinaria, mientras que, si el ocultamiento de la relación involucra el haberse omitido la formalización de una relación legal y reglamentaria, será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Sala Plena ha aplicado esta regla en otros casos de contratos asimilables a los de servicios temporales o a la prestación de servicios, como es el caso de los contratos sindicales. Al respecto, cfr. Auto 347 de 2022, mediante el cual se dirimió la controversia del expediente CJU-364.
[39] Ib.
[40] Auto 858 de 2021, expediente CJU-339.
[41] El Hospital Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva fue trasformado en ESE por medio de Decreto 730 de 1994 del Gobierno Departamental, por medio del cual se constituyen cuatro empresas sociales del estado de carácter departamental, modificado a su vez por las ordenanzas 0064 de 1995, 049 de 1996 y 054 de 1998. En virtud del artículo 1º del citado decreto, el objetivo principal de esta ESE es prestar los servicios de salud de conformidad con los principios de calidad, eficiencia, eficacia, equidad y celeridad.