TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2581/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Controversias sobre declaratoria de existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuando las funciones que ejecutó el demandante sean las de trabajador oficial
(...) La especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para tramitar las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público siempre que sea posible establecer, prima facie, que las funciones que ejecutó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes tienen la categoría de trabajadores oficiales (...)
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2581 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3609
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y el Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Tunja
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial del señor José Benigno Martínez Rodríguez presentó una demanda ordinaria laboral[1] contra el municipio de Tenza. En esta, solicitó que se declare que existió una relación de trabajo entre el demandante y el demandado desde el 9 de octubre de 1975 hasta la fecha. Igualmente, requirió que se declare que la demandada no realizó aportes a pensión, salud, riesgos laborales ni a compensación familiar a favor del accionante entre el 9 de octubre de 1975 y el 31 de marzo de 2016. Igualmente, pidió que se condene a la demandada a cancelar los aportes pensionales que adeuda.
2. El apoderado del demandante manifestó que su poderdante trabajó para el municipio de Tenza en el cargo de operario desde el 9 de octubre de 1975. Advirtió que el demandante inicialmente fue vinculado por contrato de trabajo y que, a partir del 2006, lo fue mediante nombramiento. Señaló que el empleador no realizó los respectivos aportes a seguridad social a favor de su representado en el período entre octubre de 1975 a marzo de 2006. También aclaró que el señor José Benigno Martínez Rodríguez sigue trabajando para el municipio de Tenza. Finalmente, mencionó que el accionante intentó conciliar este asunto, sin éxito[2].
3. El Juzgado Civil del Circuito de Guateque -con funciones laborales- recibió el caso el día 5 de mayo de 2021[3]. Ese despacho le dio trámite a la demanda y emitió sentencia de primera instancia. El juzgado envió el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja el 24 de enero de 2022 porque el apoderado de la parte demandada apeló el fallo[4]. El trámite de segunda instancia le correspondió al magistrado Julio Enrique Mogollón González[5]. Ese magistrado decidió declarar que la Jurisdicción Ordinaria no era competente para juzgar el caso y ordenó enviar el expediente a los Juzgados Administrativos de Tunja el día 18 de julio de 2022[6].
4. En su decisión, el magistrado ponente indicó que la corporación que representaba solía asumir el conocimiento de demandas similares a la que estaba analizando, siguiendo la línea que había trazado la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura cuando estaba facultada para dirimir los conflictos entre distintas jurisdicciones. Sin embargo, explicó que la Corte Constitucional -nuevo juez de los conflictos de jurisdicción- había variado esa posición. Para ilustrar su punto, relacionó varios apartes del Auto 492/21.
5. En esa determinación, la Corte señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para juzgar las demandas promovidas para establecer la existencia de relaciones laborales con el Estado disfrazadas por medio de contratos de prestación de servicios. La Corte consideró que esos asuntos obligaban a realizar un análisis sobre la desnaturalización de unos contratos estatales para llegar a esa inferencia. Con base en ese pronunciamiento, concluyó que la jurisdicción competente para instruir el caso que examinó era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
6. El expediente fue repartido al Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Tunja el día 19 de agosto de 2022[7]. Ese juzgado declaró falta de jurisdicción para instruir el asunto, propuso conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional el 10 de noviembre de 2022[8]. El despacho inició la motivación de su pronunciamiento recordando el contenido de los numerales 2° y 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
7. Advirtió que la denominación «servidor público» incluida en la segunda norma citada se refería a los empleados vinculados mediante una relación legal y reglamentaria que se perfeccionaba mediante un acto de nombramiento. Aclaró que eso era concordante con la excepción que traía el numeral 4° del artículo 105 del CPACA. De otro lado, indicó que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) establecía que la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria era competente para tramitar las disputas relativas a la seguridad social.
8. Puntualizó que, de acuerdo con las normas mencionadas, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estaba habilitada para dirimir las disputas judiciales sobre la seguridad social de los empleados públicos y que la Jurisdicción Ordinaria era la encargada de juzgar los casos relativos a la seguridad social de los trabajadores oficiales y de los trabajadores particulares. Advirtió que el auto de la Corte Constitucional que usó el otro colisionada para apartarse de la competencia no se ajustaba al caso que estaba analizando porque la parte demandante identificó que la relación laboral se materializó con un contrato verbal, no mediante contratos de prestación de servicios.
9. Advirtió que no pretendía ignorar la evidencia que había en el expediente sobre una posible vinculación del accionante en un cargo del municipio de Tenza. Sin embargo, afirmó que el demandante estaba vinculado mediante contrato verbal a término indefinido en el período donde supuestamente se configuró la relación laboral que alegaba. También mencionó que el demandante realizó labores de «operario» para ese momento. Concluyó que el accionante se desempeñó como trabajador oficial y, en consecuencia, estimó que la demanda examinada debía ser tramitada por la especialidad laboral Jurisdicción Ordinaria.
10. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 8 de febrero de 2022[9]. La Secretaría Judicial de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del 5 de julio de 2023 y remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 7 de julio del año citado[10].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
12. Esta Corporación ha señalado[12] que los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos, en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, cuando las autoridades en disputa consideren que son competentes para instruirlo.
13. Igualmente, la Corte ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[13]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones[14]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia[15]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades manifiesten expresamente las razones de índole constitucional o legal para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.
Competencia para conocer sobre las controversias relativas a la existencia de relaciones laborales con entidades estatales que vinculan a sus servidores como empleados públicos por regla general y en las que es posible establecer, a primera vista, que el demandante realizó funciones propias de los trabajadores oficiales.
14. En principio, existen tres normas que determinan la jurisdicción competente para tramitar los conflictos laborales entre los empleados públicos, los trabajadores oficiales y el Estado. Primero, el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[16] establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir las disputas judiciales entre el Estado y los servidores públicos vinculados mediante una relación legal y reglamentaria.
15. En segundo lugar está la norma del numeral 4° del artículo 105 del CPACA[17]. Ella dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no está habilitada para resolver los conflictos laborales que ocurran entre los trabajadores oficiales y las entidades públicas que los vinculan. Finalmente, el numeral 1° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[18] prescribe que la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria es la encargada de gestionar las disputas jurídicas que se originen en el contrato de trabajo.
16. Como los trabajadores oficiales se vinculan al Estado por medio de contrato de trabajo y los empleados públicos están vinculados a las entidades correspondientes mediante una relación legal y reglamentaria -según el artículo 2.2.30.1.1 del Decreto 1083 de 2015[19], entre otros-, la conclusión es que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver las disputas laborales entre los empleados públicos y el Estado y la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria es la encargada de juzgar los asuntos laborales que involucren a los trabajadores oficiales y al Estado.
17. Eso quiere decir que la naturaleza del vínculo del supuesto servidor con la respectiva entidad pública determina la jurisdicción competente para instruir las demandas laborales contra el Estado, como aquellas que plantean como pretensión la declaración de existencia de una relación laboral. La Corte Constitucional ha resuelto los casos en los que no hay elementos que den claridad sobre el tipo de vínculo verificando la regla de competencia de la entidad pública con la que presuntamente se materializó la vinculación y las funciones que supuestamente desempeñó el demandante[20].
18. Siguiendo esa argumentación, la Corte ha establecido que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas que traten sobre la existencia de relaciones laborales con entidades estatales que vinculan a sus servidores como empleados públicos por regla general y en las que es posible establecer, a primera vista, que el demandante no ejecutó funciones atribuidas a los trabajadores oficiales. La aplicación del criterio jurisprudencial mencionado lleva a una conclusión diferente si la regla general de vinculación de la entidad pública es desvirtuada a primera vista.
19. Si las funciones que supuestamente ejerció el demandante sí se asemejan a las de los trabajadores oficiales, el análisis preliminar permite concluir que el caso debe ser orientado como una controversia relativa a ese tipo de vinculación. En consecuencia, la Corte Constitucional considera que la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria es competente para instruir las controversias judiciales sobre la declaración de existencia de una relación laboral con organismos estatales que vinculan a sus servidores como empleados públicos por regla general, siempre que sea posible establecer, a primera vista, que el demandante ejecutó funciones atribuidas a los trabajadores oficiales.
III. CASO CONCRETO
En el caso examinado se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
20. La Sala estima que el presupuesto subjetivo se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja que integra la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria. Por el otro, el Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Tunja que compone la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
21. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre la demanda ordinaria laboral promovida por el señor José Benigno Martínez Rodríguez contra el municipio de Tenza.
22. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales emplearon razones jurídicas para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. Luego de realizar el estudio de esos elementos, la Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y el Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Tunja. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La especialidad laboral y de la seguridad social es la competente para tramitar el asunto examinado
23. Este caso se ajusta a la descripción de las normas que le otorgan competencia a la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria. El señor José Benigno Martínez Rodríguez indicó que estuvo vinculado laboralmente con el municipio de Tenza desde el 9 de octubre de 1975 hasta la fecha de presentación de la demanda. Por lo anterior, reclama que se declare la existencia de una relación laboral con la demandada y que se realicen ciertas declaraciones y condenas en contra de la accionada, relativas al pago de aportes a seguridad social.
24. El artículo 292 del Código de Régimen Municipal[21] dispone que los trabajadores del municipio serán empleados públicos por regla general. Excepcionalmente, la norma establece que los servidores municipales serán trabajadores oficiales si realizan labores de construcción y sostenimiento de obras públicas. Las funciones que el demandante presuntamente desarrolló coinciden preliminarmente con las que realizan los trabajadores oficiales vinculados a los municipios.
25. Según los documentos que la parte demandante aportó como prueba[22], el señor José Benigno Martínez Rodríguez se ha desempeñado como operario y obrero al servicio del municipio de Tenza. Esos documentos también se refieren a que las labores que el demandante realizó fueron las de mantenimiento, ampliación, construcción, remodelación, pavimentación, adecuación o remodelación de obras como el acueducto y alcantarillado público, diferentes escuelas, vías y edificios municipales. Es decir, en principio, las labores que el demandante supuestamente ejecutó están relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas.
26. Eso lleva a concluir que, solo para efectos de fijar la competencia, se logra rebatir la aplicación de la regla general de vinculación del personal de los municipios. En cambio, la presunta relación, en caso de existir, se asemejó a la de los trabajadores oficiales por las funciones que ejecutó el presunto servidor. En ese sentido, este asunto es de competencia de la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria, siguiendo las disposiciones del numeral 4° del artículo 105 del CPACA y del numeral 1° del artículo 2 del CPTSS.
27. Los documentos adjuntos de la demanda dan a entender que las partes se vincularon a través de contratos de prestación de servicios en algún momento de la presunta relación laboral. A pesar de eso, no se altera la motivación o la decisión para este caso. En este caso, la Corte Constitucional aplica el método con el que resolvió el caso del Auto 1973/23[23]. En otras palabras, no utiliza las reglas relativas a las relaciones laborales encubiertas por contratos de prestación de servicios y limita su análisis a la presunta relación laboral directa entre demandante y demandado, considerando que el momento final de la posible relación laboral no fue mediada por contratos de prestación de servicios.
28. Por lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la espacialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer sobre la demanda examinada. En consecuencia, le remitirá el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
29. Regla de decisión: La especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para tramitar las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público siempre que sea posible establecer, prima facie, que las funciones que ejecutó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes tienen la categoría de trabajadores oficiales.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y el Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja conocer sobre la demanda presentada por el señor José Benigno Martínez Rodríguez contra el municipio de Tenza.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3609 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Tunja y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Folios 4-9 del archivo 202100037 01 Demanda del expediente digital CJU-0003609.
[2] Por otra parte, los documentos adjuntos al escrito de demanda indican que el presunto vínculo entre el demandante y la demandada pudo ocurrir a través de distintas formas, como contratos de trabajo o contratos de prestación de servicios.
[3] Folio 2 del archivo 202100037 01 Demanda del expediente digital CJU-0003609.
[4] Archivo 202100037 17 RemisiónTribunal del expediente digital CJU-0003609.
[5] Archivo 003 2022-1070 ActaReparto del expediente digital CJU-0003609.
[6] Archivo 007 2022-1070 AUTO REMITE POR COMPETENCIA 18072022_7 EDO100 D2 del expediente digital CJU-0003609.
[7] Archivo ACTA DE REPARTO 2022-00251- 001 del expediente digital CJU-0003609.
[8] Archivo 4_150013333001202200251001AUTONOAVOCACCONFLICTO20221110121945_TCDescargaTo
talItem133155923497685367 del expediente digital CJU-0003609.
[9] Archivo 02CJU-3609 Correo Remisorio del expediente digital CJU-3609.
[10] Archivo 03CJU-3609 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-3609.
[11] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[13] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[16] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( ) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[17] Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: ( )
4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[18] Artículo 2. Competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:
1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo
[19] Artículo 2.2.30.1.1 Tipos de vinculación a la administración pública. Los empleados públicos están vinculados a la administración pública nacional por una relación legal y reglamentaria y los trabajadores oficiales por un contrato de trabajo.
En todos los casos en que el empleado se halle vinculado a la entidad empleadora por una relación legal y reglamentaria, se denomina empleado público. En caso contrario, tendrá la calidad de trabajador oficial, vinculado por una relación de carácter contractual laboral.
[20] Por ejemplo, la Corte ha usado ese criterio en el Auto 1360/22 y en sus reiteraciones.
[21] Artículo 292.- Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
[22] Archivo 202100037 02 Anexos del expediente digital CJU-0003609.
[23] Auto 1973/23 emitido en el expediente con número de radicación CJU-3715 con ponencia del magistrado Juan Carlos Cortes González.