TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2572/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2572 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2322
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 16 de enero de 2015, la Caja de Compensación Familiar Compensar, en el programa de Entidad Promotora de Salud[1] (en adelante, Compensar EPS) instauró, a través del medio de control de reparación directa, demanda en contra de la Nación (Ministerio de Salud y Protección Social[2]) y otros[3], en aras de reclamar el pago de $ 475.606.123 por los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) que les causó la falta de reconocimiento y pago de recobros referentes a la cobertura y suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (en adelante, PBS), y el 10 % por gastos administrativos de recobros[4].
2. En la demanda, Compensar EPS afirmó que las sumas de dinero pretendidas las asumió en cumplimiento de fallos de tutela y/o autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (en adelante, CTC), las cuales fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobros ante el Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el consorcio administrador del FOSYGA[5], entidad que decidió negar el pago mediante la imposición de glosas y la devolución de las solicitudes de recobro por diferentes causales.
3. El 2 de febrero de 2015, la Subsección B, de la Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el asunto a los jueces laborales del circuito de Bogotá. En su criterio, la competencia para estos asuntos recae en la Jurisdicción Ordinaria, por tratarse de una controversia supeditada al Sistema de Seguridad Social Integral, conforme con pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura y lo dispuesto en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[6].
4. El 30 de junio de 2015, el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá rechazó la demanda y remitió el proceso a los jueces civiles del circuito de la misma ciudad. Al respecto, sustentó su decisión en que la demanda tiene como objeto la celebración de contratos para el cumplimiento del objeto legal o comercial de las partes y en un pronunciamiento sobre un asunto similar del Tribunal Superior de Bogotá[7].
5. El 15 de julio de 2015, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Bogotá se abstuvo de asumir el conocimiento de la demanda, propuso un conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá para su solución. En su criterio, este tipo de asuntos son de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad Laboral y de la Seguridad Social, conforme con el artículo 2.4 del CPTSS y un pronunciamiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8].
6. El 13 de enero de 2016, la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá dirimió el conflicto negativo de competencia, en el sentido de declarar que le corresponde la competencia de este proceso al Juez 35 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en virtud del artículo 2.4 del CPTSS y a varios pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[9].
7. El 9 de marzo de 2022, el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia y jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a esta corporación. En concreto, afirmó que, en virtud del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y el auto 389 de 2021 de esta corporación, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente de las demandas en las que se reproche las actuaciones de la ADRES, tal como sucede en este asunto[10].
8. El 31 de mayo de 2022, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 20 de febrero de 2023, la Sala Plena lo repartió al despacho del magistrado sustanciador y tres días después lo remitió para su conocimiento[11].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
9. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
10. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12].
11. Esta Corte ha considerado de manera reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[13]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[16].
12. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 389 de 2021[17]. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[18]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.
13. En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.
14. En el mismo sentido, en los autos 390 de 2021, 862 de 2021, 918 de 2022, entre otros, esta corporación determinó que las citadas consideraciones son aplicables a los casos en los que las pretensiones se dirigen en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social.
15. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años). En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[19]:
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Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 |
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Demandas a las que se aplican las reglas de transición[20]: |
Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:
(a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. |
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Reglas de transición a aplicar[21]: |
A. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. |
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B. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. |
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C. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda. |
16. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda instaurada por Compensar EPS en contra de la Nación (Ministerio de Salud y Protección Social) y otros, en aras de reclamar el pago de $ 475.606.123 correspondientes a la cobertura y suministro de medicamentos no incluidos en el POS, hoy PBS (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el artículo 2.4 del CPTSS y el auto 389 de 2021 de esta corporación (presupuesto normativo).
17. Superado el anterior estudio, la Sala Plena precisa que, para el 16 de enero de 2015, día de presentación de la demanda que originó el presente conflicto, el procedimiento de recobros debía surtirse ante el Ministerio de Salud y Protección Social (Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA), que se encontraba regulado en la Resolución 5395 de 2013 y las Resoluciones 1328 de 2016 y 1885 de 2018. Este procedimiento guarda cierta similitud con el trámite de recobros establecido de forma subsiguiente ante la ADRES, por lo que, en el caso concreto, esto no afecta el hecho de que la demanda inicial fue instaurada en contra de la Nación (Ministerio de Salud y Protección Social), ya que en su trámite se vinculó a la ADRES.
18. En virtud de la anterior precisión y a partir de la aplicación de las reglas del auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Compensar EPS en contra de la Nación (Ministerio de Salud y Protección Social), ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.
19. Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.
20. Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores[22].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Compensar EPS en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y otros.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2322 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que continúe con el trámite del proceso conforme con las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023, y para comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Autorizado por la Superintendencia Nacional de Salud a través de la Resolución 0166 del 16 de marzo de 1995.
[2] Hoy en día, las funciones relacionadas con recobros recaen en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES). Por esta razón, fue vinculada al proceso de la referencia.
[3] Los otros demandados son la Unión Temporal Nuevo FOSYGA y sus integrantes y el Consorcio SAYP 2011 y sus integrantes.
[4] Archivo 01 - CUADERNO 2A.pdf.
[5] Conforme con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del sistema, entre otras.
[6] Ibíd, págs. 181-185. La decisión fue objeto de recurso de reposición por parte del apoderado de Compensar Eps. Sin embargo, este fue resuelto de manera desfavorable el 20 de abril de 2015.
[7] Ibíd, págs. 254-256.
[8] Ibíd, págs. 262-263.
[9] Archivo 01 - CUADERNO CONLFICTO DE COMPETENCIA.pdf.
[10] Archivo 08. AUTO CONFLICTO COMPETENCIA.pdf, pág. 103.
[11] Archivo 03 CJU-2322 Constancia de Reparto.pdf.
[12] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[13] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando solo sea parte una autoridad o una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] Corte Constitucional, autos 389 y 390 de 2021.
[18] Hoy en día, PBS.
[19] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[20] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[21] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[22] Corte Constitucional, auto 389 de 2021.