Sentencia A. 2569/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2569/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2569 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-1842

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “A”

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1. La causa jurisdiccional. La entidad promotora de salud Famisanar S.A.S. (en adelante Famisanar E.P.S.) interpuso una demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES), por el pago de cuentas de recobro de “prestación de tecnologías en salud no POS (hoy PBS) del SGSSS”. Con el fin de que, (i) se ordene el pago de $2.565.348.297, en razón de 4314 cuentas de recobro; (ii) se cancelen a Famisanar E.P.S. los intereses de mora a la tasa aplicable (art. 4 del Decreto 1281 de 2002) por el no pago oportuno de las reclamaciones presentadas; (iii) se reconozcan y paguen a Famisanar E.P.S. los gastos administrativos, que la entidad debió pagar a la red de prestadores de servicios de salud en cada uno de los casos de recobro para el suministro de prestaciones, mínimo por el 10% del recobro; y, entre otros, (iv) se reconozca y pague a la demandada los intereses corrientes, derivados de cada una de las cuentas de recobro, entre el pago de la prestación y la fecha en que los demandados debieron haber cancelado oportunamente; así como la indexación IPC, el reconocimiento de cualquier perjuicio demostrado, y lo concerniente a costas, gastos de notificación, pago de peritos, entre otros.

 

2. El 12 de septiembre de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la decisión S2019-001238, en virtud de las facultades jurisdiccionales consagradas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Ordenó a la ADRES pagar a favor de Famisanar E.P.S. la suma de $21.432.375 correspondiente a 35 cuentas de recobro por la prestación de servicios no incluidos en el POS. Esta decisión fue apelada por ambas partes.

 

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El asunto correspondió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Laboral. El 15 de abril de 2021, ese despacho advirtió su falta de competencia para tramitar y decidir el asunto, y resolvió remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Argumentó que, según la Corte Suprema de Justicia en proveído APL 1531 del 12 de abril de 2018, los litigios en torno a la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobros por servicios, insumos, o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, deben resolverse en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por expresa disposición del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. Señaló además que, la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro no incluidos en el POS se materializa a través de un acto administrativo particular y concreto, en la medida en que la ADRES actúa en nombre y representación del Estado.

 

4. Por otro lado, esa sede judicial manifestó que, según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social, las controversias económicas surgidas entre instituciones del sistema de seguridad social están sustraídas del conocimiento de la especialidad laboral, cuya competencia se limita a resolver los conflictos que enfrenten a afiliados, beneficiarios, usuarios y empleadores entre sí, o a éstos y a las entidades pertenecientes al sistema, respecto a la prestación de los servicios de la seguridad social.

 

5. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso fue asignado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “A”. El 14 de diciembre de 2021, la referida autoridad resolvió (i) declarar que carece de jurisdicción para conocer del asunto, (ii) suscitar conflicto negativo de jurisdicciones, y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que el parágrafo 1 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, indica que el Tribunal Superior del Distrito Judicial – Sala Laboral conocerá en segunda instancia de los recursos interpuestos contra las decisiones proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud en virtud de sus funciones jurisdiccionales. Además, trajo a colación el artículo 105 del CPACA, en virtud del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce sobre asuntos relativos a decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales.

 

6. Adicionalmente, manifestó que, conforme a las consideraciones del Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de los asuntos en los que se pretende el pago de recobros por la prestación de los servicios de salud no incluidos en el POS.

 

7. Reparto del asunto. El 15 de julio de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 19 de julio de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho^[1].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “A”, la cual versa sobre la competencia para conocer de este asunto, en el que se pretende el pago de recobros por la prestación de los servicios de salud no incluidos en el POS. A ese efecto, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[2]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[3]. Estos se explican en el siguiente cuadro:

 

 

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

 

(i)          Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. Esto es, (a) al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Laboral, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “A”, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[7].

 

(ii)        El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento del asunto que versa sobre el recobro por servicios NO POS, definido inicialmente mediante sentencia proferida el 19 de septiembre de 2019 por la Superintendencia Nacional de Salud.

 

(iii)     El presupuesto normativo está acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3-5 supra).

 

4.   Competencia para decidir las controversias relacionadas con recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021

 

12.  En el Auto 389 de 2021^[8], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

 

El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

13. Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, esté a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo^[9] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación^[10]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[11], y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[12].

 

5.   Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

 

14. En el Auto 1942 de 2023[13], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[14]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: 

 

(i)     Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro meses.

 

(ii)   Nuevos conflictos entre jurisdicciones, aunque la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ya hubiere resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento.

 

15. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

 

 

16.    En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

 

 

17. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en los que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

 

18. Para finalizar, cabe destacar que la aplicación de las reglas de transición contempladas en el Auto 1942 de 2023 es un asunto que corresponde al juez de conocimiento y no a aquel que dirime la competencia.

 

19. Regla de decisión. Conforme al Auto 389 de 2021, los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponden a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, puesto que a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo.

 

 

6.   Caso concreto

 

20. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. En atención a las pretensiones de la EPS a través de su demanda, se evidencia que éstas tienen el propósito de que se le reconozca y se le pague lo correspondiente a 4314 cuentas de recobro, y los gastos administrativos asumidos por la entidad para satisfacer cada uno de los casos de recobro. Por ende, no se trataría de un asunto relacionado directamente con la prestación de los servicios de seguridad social, en el que participen los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como se dispone en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por el contrario, se trata de un litigio que corresponde meramente a la financiación de servicios que ya fueron prestados por parte de Famisanar E.P.S.

 

21. Además, según lo concluido en el Auto 389 de 2021, en los jueces contencioso administrativos recae la competencia jurisdiccional para conocer los asuntos correspondientes a recobros judiciales al Estado por prestaciones de salud no incluidas en el POS, de conformidad con el artículo 104, inciso primero de la Ley 1437 de 2011.

 

22. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer el presente asunto es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección “A” y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1842 para lo de su competencia.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección “A”, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección “A”, es la autoridad competente para conocer del asunto de la referencia.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-1842 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección “A” para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Laboral.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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