IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 253 DE 2023
Referencia: Expediente D-15.075
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 2094 de 2021, que modificó el artículo 49 de la Ley 1952 de 2019.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., dos (02) de marzo de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación, quien solicita ser relevada del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Eduardo Fonseca Echeverri presentó demanda en contra de la expresión por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida contenida en el artículo 10 de la Ley 2094 de 2021 [p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones, que modificó el artículo 49 de la Ley 1952 de 2019 [p]or medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
2. El actor presentó como único cargo la presunta violación del principio de supremacía de la Constitución (Art. 4, CP), porque la locución censurada desconoce la cosa juzgada material, en tanto las expresiones similares por escrito y se anotará en la hoja de vida que consagraba el artículo 51 de la Ley 734 de 2002, fueron declaradas inexequibles mediante Sentencia C-1076 de 20021 y, a pesar de ello, el Legislador las reprodujo en el artículo 10 (parcial) de la Ley 2094 de 2021.
3. En providencia del 19 de enero de 2023, la Magistrada sustanciadora, luego de revisar el contenido de la demanda, concluyó que ésta satisfacía los requisitos señalados en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, razón por la cual debía admitirse. Por tanto, (i) ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso; así como a los ministros del Interior, de Justicia y del Derecho y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública; (ii) invitó a participar a diversas instituciones u organizaciones; (iii) fijó en lista el asunto con el objeto de que cualquier ciudadano o ciudadana la impugnara o defendiera; y (iv) corrió traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera su concepto.
4. En escrito dirigido a la Corte Constitucional el 14 de febrero de 2023, la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Esto, por considerar que se encuentra incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. Al respecto, sostuvo que: (i) en ejercicio de la facultad otorgada por los artículos 156 y 278.3 de la Constitución Política, radicó ante el Senado de la República la iniciativa que dio lugar a la expedición de la Ley 2094 de 2017; y (ii) en virtud de lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 5ª de 1992, asistió e intervino ante las cámaras durante las deliberaciones del Proyecto de Ley 423 de 2021 Senado 595 de 2021 Cámara.[1]
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. De acuerdo con la jurisprudencia en la materia y lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta Corporación,[2] la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por los magistrados del tribunal, los conjueces y el Procurador General de la Nación. En este último caso, respecto del ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.[3]
2. El alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Reiteración de jurisprudencia[4]
6. Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 establecen las siguientes causales taxativas de impedimento y recusación: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.
7. Salvo la causal de tener interés en la decisión, todas las causales de impedimento y recusación son objetivas. Al respecto, la Corte ha sostenido que esta distinción es importante, pues mientras en la primera el examen tiene como punto de partida un juicio de valor, en las segundas, lo que se demuestra es la ocurrencia de un hecho concreto y objetivo.[5]
8. Ahora bien, la Sala Plena se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Sobre el particular, ha indicado que dicha causal se configura cuando, efectivamente, se demuestra que existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control.[6] En todo caso, ha dicho la Corte, esta participación no hace distinciones en relación con su forma o amplitud ni frente al contenido de la misma y excluye aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo.[7]
9. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha aceptado los impedimentos manifestados por el Procurador General de la Nación cuando ha comprobado: (i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo;[8] (ii) su participación en la comisión redactora de la norma;[9] (iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta;[10] o (iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma acusada.[11]
10. Los supuestos fácticos citados en precedencia no implican, como es obvio, que otras intervenciones durante el trámite legislativo no den lugar a la configuración de la causal señalada. Estos solo se mencionan como antecedentes jurisprudenciales. Al respecto, se debe insistir en que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esta causal se presenta cuando, de manera objetiva, la autoridad concernida participa en cualquiera de las etapas de formación de la norma demandada, al margen de la forma, magnitud o contenido de la intervención.
3. Análisis del caso concreto: procede el impedimento dado que la Procuradora General de la Nación intervino en la expedición de la norma objeto de control
11. En esta ocasión, la Procuradora General de la Nación alega la configuración de la causal objetiva de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. De manera puntual, afirma que, en su condición de Procuradora General (i) radicó la iniciativa que luego daría lugar a la expedición de la Ley 2094 de 2021 y (ii) participó en los debates legislativos ante las cámaras.
12. Al respecto, los artículos 156 y 278.3 de la Constitución disponen que el Procurador General de la Nación tiene la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones y competencias. Del mismo modo, el inciso tercero del artículo 96 de la Ley 5 de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, preceptúa que el Procurador General de la Nación, al tener la facultad de presentar proyectos de ley, puede de igual manera estar presente e intervenir para referirse a tales asuntos.
13. En este orden, la Sala encuentra que en la Gaceta del Congreso n.º 182 del 25 de marzo de 2021, la Secretaría General del Senado publicó el proyecto de ley n.º 423 del mismo año, [p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones, y su exposición de motivos. En dicha Gaceta, la Secretaría del Senado dejó constancia de que la mencionada iniciativa, [fue] presentada el día de hoy ante la Secretaría General del Senado de la República por la procuradora general de la Nación, doctora Margarita Cabello Blanco, [y el] ministro del interior, doctor Daniel Andrés Palacios Martínez.
14. Respecto de la asistencia e intervención de la Procuradora General durante el trámite legislativo, la Corte observa que en las Gacetas del Congreso n.º 526 y 530 del 28 de mayo de 2021, se registró -en efecto- la participación de esa funcionaria en la audiencia pública celebrada el 29 de abril de ese año, convocada con el fin de discutir el proyecto de ley n.º 423 de 2021 Senado 595 de 2021 Cámara.[12]
15. Es claro entonces que la Procuradora General de la Nación participó directamente en el procedimiento de formación de la norma demandada, al punto que fue quien radicó dicha iniciativa legislativa y participó en los debates ante el Congreso de la República. Por tanto, su actuación se subsume dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control.
16. La Sala recuerda en este punto que un impedimento similar de la Procuradora General de la Nación frente a una demanda que también se dirigía contra la Ley 2094 de 2021, ya fue aceptado por la Corte Constitucional mediante Auto 192 de 2022.[13]
17. En consecuencia, la Sala Plena aceptará el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-15.075. Siguiendo los precedentes sobre la materia,[14] ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991.[15] Igualmente, dispondrá la remisión del asunto al Viceprocurador General de la Nación, para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000, rinda el concepto correspondiente en lo que resta del término concedido.[16]
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
Primero.- ACEPTAR, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-15.075.
Segundo.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de términos y corra traslado por el término que falte al Viceprocurador General de la Nación, para que rinda el concepto de que tratan los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Procuradora General de la Nación. Escrito de impedimento del 16 de diciembre de 2022, pág. 2. Cita original con pies de página.
[2] El artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015 dispone: Todos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, al no existir una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el Procurador, lo procedente, para el efecto, es aplicar la norma transcrita, la cual excluye la posibilidad de remisión frente a otros regímenes normativos.
[3] Al respecto, se puede consultar el Auto 015 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. En esta oportunidad, la Sala reiteró que, aunque las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional también se predican del Procurador General de la Nación, esto no significa que se trate de exigencias de igual intensidad o rigor. Lo anterior, por cuanto: (i) la función del Procurador es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) el concepto rendido por el Procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución al Procurador en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad.
[4] Este capítulo retoma las consideraciones presentadas por la Sala Plena, en un asunto similar, en el Auto 049 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Ver también Auto 183 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[5] Autos 418 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 013 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y 154 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[6] Auto 418 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[7] Ibidem. Así, por ejemplo, en el Auto 113 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte concluyó: Analizado el motivo expresado por el señor Procurador General de la Nación en el sentido de haber intervenido en la expedición de la Ley 1122 de 2007, la Corte encuentra que el impedimento propuesto por el Doctor Edgardo José Maya Villazón, respecto del concepto que manifiesta haber presentado a la Comisión Séptima del Senado de la República por escrito el 23 de septiembre de 2005, fue en una etapa previa y no con ocasión del estudio y trámite a la presentación del Proyecto de ley 002 de 2006-Cámara por el cual se hacen algunas modificaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones, que fue propuesto junto con su exposición de motivos, por el Ministro de la Protección Social, a la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes el 20 de julio de 2006; fecha posterior a aquella en que el señor Procurador General de la Nación indica que intervin[o] ante la Comisión Séptima del Senado y, por lo tanto, la causal de impedimento del artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, relativa a haber intervenido en la expedición de la norma acusada, debe ser entendida de manera restrictiva, en el sentido de que efectivamente aquel haya actuado en el proceso de formación de la disposición que es objeto de control constitucional. Al respecto, también se pueden consultar los Autos 114 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y 115 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] Autos 418 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 040A de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil y 028A de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[9] Ver, entre otros, Autos 327 de 2008. M.P. Mauricio González Cuervo; 298 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; 203 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández y 182 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10] Autos 366 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla y 191 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[11] Autos 302 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; 214 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; 126 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla y 104 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[12] La intervención de la doctora Cabello Blanco fue resumida así: Procuradora General, Margarita Cabello Blanco: de acuerdo a la Sentencia del 8 de julio de 2019, la CIDH recomendó cambios con las plenas garantías otorgadas por la misma. La Procuraduría recomienda acatar el mensaje de urgencia por parte de la Presidencia de la República en aras de discutir y aprobar este proyecto teniendo en cuenta la pertinencia del mismo. Existe preocupación por el tema de la jurisdiccionalidad puesto que es sumamente necesaria pero hay sectores que lo consideran polémico.
[13] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[14] Autos 015 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 418 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 013 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; 123 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño y 229 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otros.
[15] Decreto 2067 de 1991, artículo 48: Los términos establecidos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación y para la posesión de los conjueces, cuando a ello hubiere, lugar.
[16] Autos 015 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 531 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 723 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 418 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y 031 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otros.