TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2523/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros al Estado por servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2523 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-4180
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Neiva y el Juzgado 2 Civil del Circuito de Neiva
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial de la Caja de Compensación Familiar del Huila (Comfamiliar Huila) presentó una demanda[1] contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres), el departamento del Huila y el municipio de Neiva. Con esta, la demandante busca que se declare que las accionadas le adeudan unas sumas por concepto de recursos de esfuerzo propio que sirven para financiar las prestaciones del Régimen Subsidiado de Salud. En consecuencia, pretende que se ordene a las entidades demandadas pagar esa obligación.
2. Según el abogado de la demandante, Comfamiliar Huila EPS es una entidad promotora de salud que presta sus servicios a la población afiliada al Régimen Subsidiado de Salud. Estableció que esa entidad financiaba los contratos que suscribió con las entidades que conformaban su red prestadora de servicios a través de 2 medios: los giros directos y las transferencias de recursos de esfuerzo propio de las entidades territoriales. Más adelante, relató que su poderdante solicitó a las demandadas el pago de dos facturas por valores de $146700.026 y $405116.393.
3. Aclaró que esas sumas correspondían a los recursos de esfuerzo propio que las entidades territoriales debían girarle en los meses de agosto y noviembre del año 2020 para subvencionar la atención de las personas afiliadas al Régimen Subsidiado de Salud. Afirmó que las accionadas no habían cancelado esos valores, a pesar de que la accionante las había requerido para ello. Finalmente, explicó cuál era la responsabilidad de la Adres y de las entidades territoriales en la financiación del Régimen Subsidiado de Salud.
4. La demanda fue asignada al Juzgado 3 Laboral del Circuito de Neiva el día 23 de septiembre de 2021[2]. Al principio, ese juzgado le dio trámite a la demanda. Luego, el 30 de junio de 2022, ese despacho declaró falta de competencia para tramitar el caso y ordenó enviar el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Neiva[3]. Para sustentar esa decisión, el despacho dio a conocer que la Corte Constitucional, mediante Auto 389 de 2021, estableció que el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social no se aplicaba a los casos de glosas a solicitudes de recobros presentadas por las EPS ante la Adres.
5. Señaló que la Corte Constitucional consideró que esos casos no trataban sobre la prestación de los servicios de seguridad social y que solo involucraban a entidades administradoras de la seguridad social. Advirtió que la Corte estimó que la norma de competencia que sí aplicaba en estos casos era la del primer inciso del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Además, mencionó una providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado[4] que se refirió a este tema.
6. Concretamente, relató que la Sección Tercera del Consejo de Estado estableció en esa decisión que el trámite de recobro era un procedimiento administrativo reglado y que perseguía el fin constitucional de la defensa del patrimonio público. Considerando lo anterior, concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para tramitar las controversias judiciales relativas a las solicitudes de recobro realizadas por las EPS y, por lo tanto, estableció que esa jurisdicción era la competente para juzgar la demanda que estaba analizando.
7. El expediente fue repartido al Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Neiva el día 1 de septiembre de 2022[5]. Inicialmente, ese juzgado instruyó el caso. Después, el 1 de noviembre de 2022, declaró falta de jurisdicción para gestionar la demanda y ordenó devolver el expediente al Juzgado 3 Laboral del Circuito de Neiva. El juzgado inició ese pronunciamiento indicando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conocía sobre los procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades estatales, que provinieran de laudos arbitrales que involucraran a entidades públicas y que tuvieran origen en condenas impuestas o conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción.
8. Aclaró que esa regla de competencia estaba consagrada en el numeral 6° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Luego, señaló que las facturas objeto de la presente ejecución no tenían origen en una condena impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o en un contrato celebrado por entidades públicas. Expresó que la Corte Constitucional tenía pronunciamientos en los que le asignaba a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo unos casos sobre el pago de la UPC al Estado.
9. Sin embargo, advirtió que las demandas de esos casos planteaban pretensiones declarativas. Mencionó que la Corte Constitucional, mediante el Auto 1181/21, le asignó a la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de una demanda ejecutiva para obtener el pago de recursos de esfuerzo propio para financiar la atención en salud de los afiliados el Régimen Subsidiado de Salud. Afirmó que la demanda que estaba examinando debía ser tramitada por la Jurisdicción Ordinaria, teniendo en cuenta la providencia citada y la disposición del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.
10. El Juzgado 3 Laboral del Circuito de Neiva recibió nuevamente el expediente el 29 de noviembre de 2022[6]. El despacho decidió declarar que no tenía competencia para juzgar este asunto y ordenó enviar el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Neiva el 14 de diciembre de 2022[7]. Estimó que la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria era la competente para instruir este caso basándose en los argumentos de una providencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[8] que examinó un caso parecido.
11. El caso fue repartido al Juzgado 2 Civil del Circuito de Neiva el 20 de enero de 2023[9]. Ese juzgado decidió no avocar conocimiento de la demanda, propuso conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones y ordenó enviar el sumario a la Corte Constitucional el 28 de abril de 2023[10]. Al motivar esa decisión, el despacho presentó el contenido del numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
12. Después, explicó que la primera norma que citó habilitaba a la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria para tramitar las controversias judiciales relativas a la seguridad social que involucraran a usuarios, afiliados o beneficiarios y a los empleadores, entidades prestadoras o administradoras; exceptuando los casos de responsabilidad médica y contratos. Mencionó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para juzgar los casos relativos a los contratos suscritos por las entidades que administran el sistema de salud.
13. Manifestó que los recobros no estaban relacionados directamente con la prestación de servicios de la seguridad social. En cambio, relató que trataban sobre un procedimiento de financiación de esos servicios y que se presentaba entre administradoras del sistema. También relacionó los apartes de una providencia de la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior de Neiva que tenía consideraciones similares[11]. Concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era al competente para instruir esos asuntos y, en consecuencia, que ella también era competente para tramitar el caso que estaba analizando.
14. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 17 de mayo de 2023[12]. La Secretaría Judicial de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 16 de agosto de 2023 y remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 18 de agosto del mismo año[13].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
15. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
16. Esta Corporación ha señalado[15] que los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos, en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, si las autoridades en disputa consideran que son competentes para instruirlo.
17. Igualmente, la Corte ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[16]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia[18]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las que se consideran competentes o no para tramitar el asunto.
Competencia para tramitar las controversias sobre el pago de la UPC que le corresponde al Estado para financiar la prestación de los servicios médicos del POS -hoy PBS-. Reiteración del Auto 721 de 2021[19]
18. La Corte Constitucional considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir las demandas usadas para reclamar al Estado el pago de sumas de dinero para cubrir los gastos por la prestación de servicios médicos incluidos en el POS -hoy PBS- que sean financiados mediante la UPC. Esta corporación sostiene esa postura desde que expidió el Auto 721/21. En esa providencia, la Corte explicó que la UPC es un mecanismo de financiación del sistema de salud y dio a conocer que el Estado es el encargado de girar los recursos por concepto de UPC a las entidades promotoras de salud.
19. Igualmente, indicó que las controversias sobre el pago de la UPC no están relacionadas directamente con la prestación de los servicios de salud, sino con la financiación del Sistema de Salud. En ese sentido, advirtió que esas disputas no encajan en la descripción del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001[20]. En cambio, estimó que sí se subsumían en la descripción del primer inciso del artículo 104 del CPACA[21], pues reflejan cuestionamientos contra las actuaciones que realizan distintas entidades estatales. Además, la Corte estimó que la regla del Auto 721/21 también se aplica a los casos de este estilo donde las demandadas sean las respectivas entidades territoriales y la Adres[22].
III. CASO CONCRETO
En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
20. La Sala estima que el presupuesto subjetivo se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Neiva que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el otro, el Juzgado 2 Civil del Circuito de Neiva que integra la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria[23].
21. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre la demanda promovida por la Caja de Compensación Familiar del Huila contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el departamento del Huila y el municipio de Neiva.
22. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque esas autoridades judiciales emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. Luego de realizar el estudio de esos elementos, la Sala concluye que se configura un conflicto negativo de competencias entre el Juzgado 2 Civil del Circuito de Neiva y el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Neiva. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
23. Este caso se ajusta a la descripción que trae la regla del Auto 721 de 2021 y el primer inciso del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La parte demandante pretende obtener el pago de recursos de esfuerzo propio por parte de varios organismos estatales con el objeto de financiar la unidad de pago por capitación (UPC) que sirve para cubrir la prestación de servicios médicos incluidos en el POS -hoy PBS- a la población beneficiaria del Régimen Subsidiado de Salud.
24. Como la controversia planteada en la demanda concuerda con aquellas descritas en las normas que establecen la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el caso debe ser gestionado por esa jurisdicción. Con fundamento en lo anterior, la Corte resolverá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda analizada. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
25. Regla de decisión: La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado[24].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Neiva y el Juzgado 2 Civil del Circuito de Neiva, en el sentido de DECLARAR que al Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Neiva le corresponde conocer sobre la demanda presentada por la Caja de Compensación Familiar del Huila contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el departamento del Huila y el municipio de Neiva.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4180 al Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 2 Civil del Circuito de Neiva y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[3] Archivo 12.AUTO DE TRAMITE del expediente digital CJU-4180.
[4] Providencia emitida el 3 de abril de 2020 en el proceso radicado bajo el número 25000-23-26-000-2010-00281-01 con ponencia del consejero Alberto Montaña Plata.
[5] Archivo 003ActaReparto del expediente digital CJU-4180.
[7] Archivo 06.AutoDeclaraFaltaCompetencia del expediente digital CJU-4180.
[8] Auto del 23 de marzo de 2017 proferido en el proceso identificado con el número de radicado 11001-023-00-00-2016-01178-00.
[10] Archivo 005.AutoProponeConflictoCompetencia del expediente digital CJU-4180.
[11] Providencia del 12 de diciembre de 2022 proferida en el proceso radicado con el número 41001-31-05-001-2020-00125-01 con ponencia de la magistrada Ana Ligia Camacho Noriega.
[12] Archivo 02CJU-2948 Correo Remisorio del expediente digital CJU-4180.
[13] Archivo 03CJU-2948 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-4180.
[14] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[15] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[16] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[17] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[18] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[19] Auto 721 del 24 de septiembre de 2021 en el expediente CJU-833 con ponencia del magistrado José Fernando Reyes Cuartas.
[20] Artículo 2. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( )
4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
[21] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[22] Por ejemplo, en el Auto 1965/23.
[23] Aunque el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Neiva propuso conflicto de competencias respecto al Juzgado 3 Laboral del Circuito de Neiva y no frente al Juzgado 2 Civil del Circuito de Neiva, los dos últimos son despachos que componen la Jurisdicción Ordinaria. En ese sentido, el conflicto analizado ocurre entre dos jurisdicciones diferentes y la diferencia de especialidades de ambos despachos no tiene repercusiones en el análisis de este aspecto.
[24] Regla de decisión del Auto 721 de 2021.