TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2500/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO Nº 2500 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4056
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja.
Magistrada ponente:
Diana Fajardo Rivera
Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La apoderada del señor Félix Antonio González Nempeque presentó demanda ordinaria laboral en contra del departamento de Boyacá con el objeto que se declare, en virtud al principio de la primacía de la realidad sobre las formas, que entre las partes existió una relación laboral propia de los trabajadores oficiales. Asimismo, que se declare que hubo un despido sin justa causa y se ordene el pago de cesantías, primas, bonificaciones y demás prestaciones sociales a las que haya lugar.
2. Resaltó que entre el señor Félix Antonio González Nempeque y el departamento de Boyacá, se celebraron sucesivos contratos de prestación de servicios del 16 de marzo de 2016 y el 13 de diciembre de 2019. Además, que su mandante fue vinculado por contrato prestación de servicios para operar y manejar la maquinaria pesada retrocargador- de la Secretaria de Infraestructura Pública del departamento de Boyacá. Dicha maquinaria era utilizada para realizar labores de construcción, mantenimiento, conservación y/o adecuación de la malla vial del departamento y demás obras públicas a cargo de la entidad demandada, función de carácter permanente de la entidad territorial, conforme la Constitución y la Ley.[1]
3. El 20 de abril de 2022, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja admitió la demanda.[2] No obstante, el 28 de octubre de 2022, declaró su falta de competencia para seguir conociendo del proceso y dispuso su remisión a los jueces administrativos del circuito judicial de Tunja (reparto). Indicó que mediante Auto 492 de 2021, la Corte Constitucional aclaró y definió su postura en relación con los conflictos de naturaleza laboral que busquen reclamar la existencia de un contrato de trabajo suscitado a través de la firma de contrataciones públicas, mediante la figura de prestación de servicios, concluyendo que lo procedente es que la Jurisdicción Contencioso Administrativa conozca de los mismos ante la necesidad de examinar a fondo la naturaleza de la actuación.[3]
4. El 16 de marzo de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja no avocó conocimiento del asunto, propuso conflicto negativo de competencia y dispuso remitir el expediente a esta corporación para dirimirlo. Resaltó que de conformidad con los pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Boyacá[4] apoyándose en pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura,[5] para determinar la Jurisdicción que debe resolver asuntos de carácter laboral en contra de la administración pública basta con atender a la vinculación que ostentaba el demandante, de manera que cuando tenga la categoría de empleado público, el conocimiento corresponde a los jueces administrativos, mientras que si su vínculo fue de trabajador oficial son los jueces laborales los competentes para conocer sus litigios.
5. Mencionó que, aunque en el Auto 492 de 2021, la Corte Constitucional fijó una nueva postura en relación con la competencia de esa jurisdicción en casos donde se pretenda la existencia de una relación laboral con una entidad pública, postura que fue reiterada en el Auto 623 de 2022, no la comparte, como quiera que lo que fija la competencia jurisdiccional es la naturaleza jurídica de la vinculación laboral. Agregó que, con la adopción del nuevo planteamiento se vulneran el derecho al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y de defensa y el principio de la celeridad, puesto que el libelo debe ser adecuado por el demandante, para atender y cumplir todos los requisitos contenidos en los artículos 161, 162, 163 y 166 del CPACA, entre ellos, lo concerniente a los requisitos previos para demandar, la caducidad, etc., pues de lo contrario ineludiblemente dará lugar al rechazo de la demanda.[6]
6. El caso fue remitido a la Corte Constitucional mediante correo electrónico del 27 de abril de 2023.[7]
7. El 4 de septiembre de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 8 de septiembre de 2023.[8]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
8. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[9] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[10] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[11] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[12]
10. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja) y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja), cumpliéndose el presupuesto subjetivo. (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la causa judicial presentada por el señor Félix Antonio González Nempeque contra el Departamento de Boyacá (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo).
11. Específicamente, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja acudió al Autos 492 de 2021. Por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja se refirió a pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Boyacá[13] y del Consejo Superior de la Judicatura.[14] Aunado a lo anterior, citó el numeral 4° del artículo 104 del CPACA.
3. Jurisdicción competente para conocer de la declaración de un contrato realidad presuntamente encubierto por contratos de prestación de servicios con entidades públicas. Reiteración de jurisprudencia.
12. Desde los Autos 479[15] y 492 de 2021,[16] esta Corporación ha sostenido de forma reiterada que la competencia judicial para conocer de las demandas que se presenten en contra de las entidades públicas, con el fin de obtener la declaración de un contrato realidad presuntamente encubierto en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
13. Para efectos de tomar esta determinación, en el Auto 479 de 2021 se tuvo en cuenta: (i) las modalidades de vinculación con el Estado; (ii) las normas que regulan las autoridades competentes para resolver controversias que derivan de las relaciones laborales con el Estado y los conflictos relacionados con los contratos estatales; (iii) y la jurisprudencia sobre la materia. A partir de lo cual, se concluyó que la competencia pertenecía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto:
a. El asunto cuestionaba la legalidad de unos contratos de prestación de servicios suscritos entre una entidad pública y el demandante, es decir, lo que se proponía era el examen de la actuación de la administración con la revisión de contratos estatales en aras de establecer, ( ) con base en el acervo probatorio, si a pesar de celebrar formalmente un contrato de prestación de servicios se configuró o no, realmente, un contrato laboral. ( ). Por tanto, la competencia se desprendía tanto de la cláusula general de competencia del inciso primero del artículo 104 del CPACA, como de la disposición especial contenida en el numeral 2 de la misma norma.
b. Se descartó la aplicación de la posición de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por cuanto el objeto de la controversia conlleva a ( ) evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para establecer si la labor contratada corresponde a una función que no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados es el juez contencioso. ( )
c. Examinar preliminarmente las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado en aras de establecer la competencia, constituía un examen de fondo de la controversia, configurando un pronunciamiento sobre la existencia de una relación laboral, por parte de una autoridad judicial que no tenía la competencia para ello. De ahí que la misma sólo podía ser decidida por el juez contencioso administrativo, facultado para valorar las actuaciones de la administración. Aunado a que dicha valoración preliminar conllevaría a que la jurisdicción competente para resolver el litigio se encontrara en debate durante toda la controversia.[17]
14. Consideraciones de contenido similar fueron desarrolladas por la Corporación en el Auto 492 de 2021,[18] tratándose de un asunto que había sido iniciado mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra una entidad territorial, y no como una demanda ordinaria laboral como sí ocurrió en el caso anterior. La Corte atribuyó competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa insistiendo en que (i) en estricto sentido, se discutía la validez de un acto administrativo -por intermedio del cual la administración dio respuesta a la reclamación del contratista- y la legalidad de la modalidad contractual utilizada; (ii) las pretensiones se fundamentaban en un contrato estatal de prestación de servicios; (iii) el juez contencioso era el competente para validar si la labor contratada no podía realizarse con personal de planta o requería conocimientos especializados, al tenor de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993; y (iv) el objeto del proceso consistía en establecer si se configuró un vínculo laboral por intermedio de contratos de prestación de servicios, es decir, se trataba de un juicio respecto de la actuación de la entidad pública. Esta posición ha sido reiterada en múltiples pronunciamientos por la Corporación, entre otros: los Autos 617 de 2021,[19] 705 de 2021;[20] 319 de 2022,[21]406 de 2022,[22] y 500 de 2022.[23] Ahora bien, conviene resaltar algunos pronunciamientos en particular en donde también se ha seguido la posición en mención, como pasa a hacerse.
15. En el Auto 623 de 2022,[24] se dirimió un conflicto de jurisdicción suscitado en torno a una demanda en la que se alegaba la presunta configuración de una relación laboral de un ciudadano que fue vinculado mediante contratos de prestación de servicios con el departamento de Boyacá para desempeñar la función de auxiliar de tracto camión, la cual comprendía apoyar el transporte de la maquinaria de propiedad del ente territorial para llevar a cabo proyectos de mejoramiento, mantenimiento y conservación de la red vial a cargo del demandado. En el análisis del caso concreto, la Corporación hizo énfasis en que el punto relevante consistía en el trámite de controversias que reclamaban la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo los contratos de prestación de servicios.[25]
16. Asuntos similares al anterior han sido resueltos por la Corporación en los Autos 1101 de 2023 -operario de retroexcavadora-,[26] 939 de 2023 -operario de retroexcavadora-,[27] 1234 de 2023 -operario de maquinaria pesada-,[28] 1053 de 2023 -operario de maquinaria pesada-,[29] 1172 de 2023,[30] 892 de 2023 -operario de maquinaria pesada,[31] y 1117 de 2023,[32] en todos el conocimiento del asunto ha sido asignado a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
4.
Análisis del caso concreto:
17. La Sala concluye que la demanda presentada por el señor Félix Antonio González Nempeque contra el departamento de Boyacá, por medio de la cual solicita la aplicación de la primacía de la realidad y, en consecuencia, que se declare que entre ambas partes de la litis existió una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones e indemnizaciones a las que afirma tener derecho, debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 492 de 2021.
18. Si bien el demandante pretende que se declare que la relación laboral correspondió a la propia de los trabajadores oficiales, también se extrae del escrito inicial que el vínculo con la demandada se produjo a través de sucesivos contratos de prestación de servicios. En ese sentido, es dable entender que la pretensión principal de este asunto corresponde a la declaratoria de una relación laboral presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios, es decir, que la controversia se enmarca primigeniamente en la denuncia de una posible desnaturalización del contrato de prestación de servicios con una entidad del Estado, lo que implica que el caso bajo estudio sea de competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, toda vez que es la llamada a controlar la legalidad de las actuaciones de la administración, sin que para estos asuntos se entre a analizar la naturaleza del demandante dentro de las categorías del empleo público.
19. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja conocer de la demanda presentada por el señor Félix Antonio González Nempeque contra el Departamento de Boyacá. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
20. Regla de decisión. ( ) La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado ( ).
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, y DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el señor Félix Antonio González Nempeque contra el Departamento de Boyacá.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4056 al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Documento digital 002 20220307Demanda.pdf.
[2] Documento digital 05 20220420AdmiteDda202200077.pdf.
[3] Documento digital 018 20221027RemiteXCompetencia202200077.pdf.
[4] TAB. Sala de Decisión No. 2, MP., Luis Ernesto Arciniegas Triana, rad.: 15238-33-33-001-2014-00128-01. Tunja, 29 de julio de 2016. TAB. Despacho No. 6, M.P. Oscar Alfonso Granados Naranjo, rad.: 15001-33-33015-2016-00170-01. Tunja, 23 de febrero de 2017.
[5] El TAB, Despacho No. 3, M.P., Clara Elisa Cifuentes Ortiz, rad.: 15-001-23-33-000-2014-00276-00, Tunja, 12 de julio de 2017, citó pronunciamiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con rad.: 110010102000-2016-01940- 00 (12457-30), M.P., Julia Emma Garzón de Gómez, en el que decía ( ) al dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria y la Contencioso Administrativa, en virtud de una demanda ordinaria laboral presentada contra COLPENSIONES para la reliquidación de una pensión de vejez del demandante que laboró en las Empresas Públicas de Neiva E.S.P desde el 15 de marzo de 1974 al 31 de enero de 2013, sostuvo que al ser trabajador oficial y el litigio estar relacionado con el Sistema de Seguridad Social, la competencia del asunto, radica en la Jurisdicción Ordinaria ( )
[6] Documento digital denominado 4_150013333003202300029001AUTONOAVOCAC20230316115305_TC DescargaTotalItem133276876734712812.pdf.
[7] Documento digital denominado 02CJU-4056 Correo Remisorio.pdf.
[8] Documento digital denominado 03CJU-4056 Constancia de Reparto.pdf.
[9] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. A.V. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo. A.V. Antonio José Lizarazo Ocampo. A.V. José Fernando Reyes Cuartas. A.V. Alberto Rojas Ríos.
[10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[11] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[12] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] TAB. Sala de Decisión No. 2, MP., Luis Ernesto Arciniegas Triana, rad.: 15238-33-33-001-2014-00128-01. Tunja, 29 de julio de 2016. TAB. Despacho No. 6, M.P. Oscar Alfonso Granados Naranjo, rad.: 15001-33-33015-2016-00170-01. Tunja, 23 de febrero de 2017.
[14] TAB, Despacho No. 3, M.P., Clara Elisa Cifuentes Ortiz, rad.: 15-001-23-33-000-2014-00276-00, Tunja, 12 de julio de 2017, citó pronunciamiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con rad.: 110010102000-2016-01940- 00 (12457-30), M.P., Julia Emma Garzón de Gómez).
[15] M.P: José Fernando Reyes Cuartas. Regla de decisión: De conformidad con lo señalado, la Corte concluye que según lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado..
[16] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Regla de decisión: La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
[17]( ) En efecto, si el factor que define la jurisdicción es el tipo de vinculación que materialmente desempeñaba el servidor, es claro que dicha condición solo puede determinarse con certeza en la sentencia. En contraste, la solución adoptada por la Corte Constitucional implica que la jurisdicción no se cuestionará permanentemente dentro del trámite, pues ella se define por la existencia de un contrato de prestación de servicios estatal inicial, respecto del cual se denuncia su posible desnaturalización, lo que ubica este asunto dentro de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. // Aunado a lo anterior, este Tribunal considera que revisar, aun preliminarmente, las funciones desempeñadas por el demandante, para asimilarlas a las desarrolladas por un empleado público o un trabajador oficial, expondría al actor equivocadamente ante una jurisdicción que no tiene competencia para conocer de este tipo de asuntos, con la consecuente pérdida de oportunidad para adelantar el trámite judicial de su reclamación. ( )
[18] M.P: Gloria Stella Ortiz Delgado.
[19] M.P: Alberto Rojas Ríos. CJU-479.
[20] M.P: Alberto Rojas Ríos. CJU-322.
[21] M.P: Antonio José Lizarazo Ocampo. CJU-1336.
[22] M.P: Antonio José Lizarazo Ocampo. CJU-1303.
[23] M.P: Paola Andrea Meneses Mosquera. CJU-428.
[24] M.P: Jorge Enrique Ibáñez Najar. CJU-1325.
[25] ( ) Pues, a pesar de que el presente caso refiere a un único contrato de prestación de servicios entre el señor Héctor Edmundo Vargas López y el Departamento de Boyacá, en el que presuntamente se encubre una relación laboral, el argumento jurídico de esta Corporación se ha basado en la pretensión de demostrar la existencia de una relación laboral, sin que la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios sea concluyente para determinar la jurisdicción competente. En consecuencia, la Corte Constitucional ha sostenido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado. ( ).
[26] M.P: Diana Fajardo Rivera. CJU-3004.
[27] M.P: Cristina Pardo Schlesinger. CJU-2897.
[28] M.P: Natalia Ángel Cabo, CJU-3233.
[29] M.P: Paola Andrea Menese Mosquera, CJU-3290.
[30] M.P: Paola Andrea Meneses Mosquera, CJU-3159.
[31] M.P: Antonio José Lizarazo Ocampo, CJU-3108.
[32] M.P: Juan Carlos Cortés González, CJU-3208. En este asunto, se reiteraron las siguientes consideraciones: ( ) En tercer lugar, en atención a los anteriores presupuestos, en este tipo de asuntos no es necesario explorar las funciones que desempeñó el accionante en orden a determinar si se trata de un trabajador oficial o un empleado público, pues, como sucede en este caso, lo que se debate es precisamente la existencia de esa relación, luego al no tener certeza sobre la misma, mal podría el juez del conflicto entrar a definir su naturaleza. ( ). Subrayas añadidas.