TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2473/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2473 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3927
Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El 27 de julio de 2020[1], Coomeva Entidad Promotora de Salud S.A. (Coomeva EPS) hoy en liquidación formuló una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[2] contra la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, SuperSalud) y la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), para obtener, principalmente, la nulidad y reversión de los efectos de: (i) la Resolución 01389 de 2017, que ordenó a Coomeva el reintegro de recursos presuntamente reconocidos sin justa causa[3] a favor del FOSYGA; y (ii) la Resolución 09700 de 2019 de reposición, que modificó parcialmente la Resolución 01389 de 2017 y exigió reintegrar, por valor de capital de $6.008.526.728[,] y $1.388.307.544,30 por concepto de actualización con [IPC][4] a favor de la ADRES. Coomeva EPS explicó que la SuperSalud emitió las Resoluciones 01389 y 09700, con el fin de exigir a la EPS el reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), presuntamente reconocidos sin justa causa, por concepto de multiafiliación entre el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Régimen Especial o de Excepción[5], a partir de los valores que informó la ADRES. No obstante, la EPS alegó que, en su concepto:
(i) La SuperSalud no analizó de fondo sus argumentos, y no reconoció el hecho de que la EPS no conocía que las personas cuyos pagos de unidades por capitación originaron las órdenes de reintegro estaban afiliadas a un régimen especial o de excepción.
(ii) Con las órdenes de reintegro, la SuperSalud vulneró, entre otros, el régimen legal de las EPS[6], la regulación del proceso de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa[7], y la sentencia C-607 de 2012 por la supuesta falta de oportunidad para ejercer defensa, probar y controvertir[8], al tiempo que generó daños sustanciales a COOMEVA EPS de tipo económico[9]. Por ende, Coosalud EPS argumentó que los actos administrativos demandados quebrantaron el debido proceso, e incurrieron en infracción de las normas en que debía[n] fundarse [ ] con falsa motivación[10].
2. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 23 de febrero de 2021, la Sección Primera del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá declaró que carecía de competencia para conocer la demanda de Coomeva EPS y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debido a que el asunto sobrepasa[ba] la competencia por el factor cuantía fijada para asuntos de conocimiento de este Despacho[11].
3. Posteriormente, el 28 de junio de 2022, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (en adelante, Tribunal Administrativo) declaró que carecía de jurisdicción para conocer del caso, y remitió el expediente a la justicia ordinaria laboral. El Tribunal Administrativo argumentó que el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, en concordancia con un pronunciamiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[12] y una sentencia de la Corte Constitucional[13], atribuyó a la jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad social la función de conocer sobre controversia[s] de seguridad social relacionada[s] con servicios de salud[14]. Por consiguiente, concluyó que carec[ía] de jurisdicción para adelantar el trámite de la demanda ordinaria, por corresponder a la Jurisdicción Ordinaria Laboral el conocimiento de la presente demanda, de acuerdo con las normas citadas y con fundamento en la posición reiterada de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[15].
4. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El 7 de febrero de 2023, el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá (en adelante, Juzgado Laboral) declaró que no tenía competencia para conocer la demanda de Coomeva EPS contra la SuperSalud y la ADRES, y propuso conflicto negativo de competencia. El Juzgado Laboral adujo que: (i) la revocatoria judicial de un acto administrativo procede a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (ii) el asunto no es propio de la seguridad social, pues aunque los extremos de la litis son entidades que conforman [ese] sistema, [ ] lo pretendido por la parte activa, no es el reconocimiento y pago de prestación alguna por parte del sistema de seguridad social, sino [ ] obtener la nulidad de[16] actos administrativos; y (iii) los artículos 103 a 105 del CPACA atribuyen a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de este tipo de controversias judiciales, postura que, en su concepto, la jurisprudencia del Consejo de Estado[17] y de la Corte Constitucional avala[18].
5. Asignación del asunto. El 28 de julio de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional, de conformidad con el reparto del 25 de julio de 2023, remitió a la magistrada sustanciadora el expediente CJU-3927[19].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver este conflicto de jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia que surgió entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, sobre la competencia para conocer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que radicó Coomeva EPS contra la SuperSalud y la ADRES a fin de obtener la nulidad y reversión de los efectos de los actos administrativos que ordenaron a la EPS restituir dineros del SGSSS. Para ese efecto, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificar el cumplimiento de estos presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos que obligan a una EPS a reintegrar recursos del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones
8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[20]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos surjan es necesario que cumplan tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[21]. Estos serán explicados en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso[22]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[23]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[24]. |
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
i) Acredita el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción laboral ordinaria [25].
ii) Cumple el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales disputan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual exige una solución por medio de un trámite de naturaleza judicial.
iii) Satisface el presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).
4. Competencia para decidir las controversias en relación con los actos administrativos que la Superintendencia Nacional de Salud emite con el propósito de ordenar a una EPS el reintegro de dineros del SGSSS. Reiteración del Auto 1165 de 2021
10. En el Auto 1165 de 2021[26], la Sala Plena estableció la regla de decisión según la cual [c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Para llegar a esta conclusión, la Sala Plena expuso en el auto las siguientes razones:
(i) El artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer [ ] controversias suscitadas sobre actos administrativos en las cuales uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública y, en ese caso, serán concordantes los artículos 138 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[27] y, además, una cláusula específica, según la cual esa jurisdicción debe asumir el conocimiento de las controversias respecto de la seguridad social cuando se presenta un conflicto entre empleados públicos y entidades de igual naturaleza, administradoras o prestadoras de servicios del[28] SGSSS.
(ii) Según la sentencia C-607 del 2012, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo rige el procedimiento que adelanta la SuperSalud para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa. Sus decisiones sobre el particular son actos administrativos que la SuperSalud emite en ejercicio de una función administrativa que le compete y son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante la jurisdicción [29].
(iii) Para que exista competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, en virtud del numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el asunto debe (a) relacionarse con la prestación de servicios de la seguridad social y (b) tratarse de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Sin embargo, la restitución de sumas de dinero por concepto de compensación al FOSYGA o, en este caso, a la ADRESno se enmarca en ninguno de estos supuestos.
5. Caso concreto
11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Lo anterior, por cuanto Coomeva EPS cuestiona actos administrativos que la SuperSalud profirió en ejercicio de sus funciones administrativas, las cuales no hacen parte de la prestación de los servicios de seguridad social. Además, la controversia bajo análisis no es entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras[30]. La Sala Plena reitera la regla de decisión del Auto 1165 de 2021 y, en ese sentido, considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda que interpuso Coomeva EPS en contra de la SuperSalud.
12. En estos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda que presentó Coomeva Entidad Promotora de Salud S.A. contra la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3927 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 02ActaRepartoJUZGADO 02 - 120.pdf, p. 1.
[2] Expediente digital. 04EscritoDemanda.pdf, p. 1. Coomeva EPS referenció expresamente el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[3] Ib., p. 2.
[4] Ib. Como restablecimiento del derecho, Coomeva EPS también solicitó determinar que no debía reintegrar las sumas antes señaladas, o en su defecto, en caso tal que dichas cifras hayan sido compensadas, las mismas le sean restituidas para restablecer los efectos económicos de los actos administrativos previamente indicados, y condenar en costas a la parte demandada.
[5] Ib., p. 3.
[6] Ley 100 de 1993, arts. 177 y ss.
[7] Decreto Ley 1281 de 2002, art. 3 y Ley 1753 de 2015, art. 73.
[8] Expediente digital. 04EscritoDemanda.pdf, pp. 7-8.
[9] Ib., p. 5.
[10] Ib.
[11] Expediente digital. 07Auto2021- 024 remite tac.pdf, p. 3.
[12] El Tribunal Administrativo hizo referencia a los siguientes datos de la providencia: proceso No. 11001010200020180305500, Magistrado Ponente: Doctor Alejandro Meza, decisión del veintiuno (21) de noviembre de 2018.
[13] El Tribunal Administrativo transcribió apartes de la sentencia C-1027 de 2002 de la Corte Constitucional.
[14] Expediente digital. 12 REMITE A LA JURISDICCION ORDINARIA.pdf, p. 2.
[15] Ib., 7. El Tribunal Administrativo también determinó, con base en los artículos 16 y 138 del Código General del Proceso, que lo actuado conservar[ía] su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente (Expediente digital. 12 REMITE A LA JURISDICCION ORDINARIA.pdf, p. 8).
[16] Expediente digital. 04AutoConflictoCompetencia.pdf, p. 2.
[17] El Juzgado Laboral referenció la providencia con los siguientes datos: radicación 11001-03-26-000-2015-00143-00(55318), del 06 de octubre de 2016.
[18] Corte Constitucional, auto A-923 de 2022.
[19] Expediente digital. 03CJU-3927 Constancia de Rep.pdf.
[20] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[21] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[22] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[23] Corte Constitucional, auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[24] Id.
[25] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de esa norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 2. Tribunales Administrativos.
[26] Corte Constitucional, auto A-1165 de 2021 (CJU-323).
[27] Ib.
[28] Ib.
[29] Ib.
[30] Según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES tendrá por objeto, entre otros, administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga).