Sentencia A. 2440/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2440/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Controversias sobre prestaciones laborales promovidas por trabajadores oficiales causadas en virtud de contrato de trabajo

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2440 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3256

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El apoderado judicial del señor Pablo Emilio Gómez presentó demanda ordinaria laboral con el fin de que se declarara que entre el demandante y la Caja Nacional de Previsión Social EPS hoy Caja Nacional de Previsión Social EICE, existió una relación de trabajo – contrato ficto –, que fue trabajador oficial al servicio de la demandada desde el 29 de julio de 2002 hasta el 25 de noviembre de 2009, que la demandada incumplió la obligación de celebrar el correspondiente contrato de trabajo en el que constaran las condiciones de la relación a raíz de la transformación de acuerdo a lo establecido en el artículo 13 de la Ley 490 de 1998 y que prestó sus servicios como profesional universitario 3020 grado 09 y no como técnico administrativo código 4065, grado 11 desde el 3 de julio de 2002 (fecha en que terminó el encargo y siguió desempeñando las mismas funciones encargadas) hasta el 25 de noviembre de 2009 y las demás condenas resultantes como consecuencia de las anteriores.

 

2. En la demanda relató como hechos relevantes que, se vinculó a CAJANAL mediante nombramiento que se le hiciera en la Resolución No. 2629 del 10 de septiembre de 1982 para ocupar el empleo de auxiliar administrativo, código 5120, grado 07 y que bajo esa modalidad de vinculación, esto es, como empleado público, el último empleo que ocupó por encargo fue el de profesional universitario, código 3020, grado 09. Narró también que, con ocasión a la transformación que tuvo CAJANAL a establecimiento público conforme a lo ordenado en la Ley 490 del 30 de diciembre de 1998, pasó a tener la calidad de trabajador oficial y siguió desempeñando las mismas funciones para las que se le había hecho el último encargo en los grupos de sustanciación, recepción de expedientes y de asuntos judiciales. En el anterior contexto, comentó que solicitó a la demandada mediante solicitud radicada el 24 de septiembre de 2009, el pago de derechos y obligaciones laborales por haber desempeñado funciones como profesional universitario grado 09, lo cual fue negado mediante oficio del 5 de diciembre de 2011 expedido por el gerente liquidador de CAJANAL, en el que se le dijo que las prestaciones sociales definitivas e indemnizaciones se deben liquidar con el último salario asignado, esto es, el correspondiente al cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 11.

 

3. En el libelo se encuentran como pretensiones que se declare i) la existencia de una relación de trabajo – contrato ficto – desde 3 de julio de 2002 y el 25 de noviembre de 2009 entre la Caja Nacional de Previsión Social hoy Caja Nacional de Previsión Social EICE ostentando la calidad de trabajador oficial; ii) el incumplimiento de la obligación de la demandada de celebrar el correspondiente contrato de trabajo a raíz de la transformación que tuvo la entidad; iii) que la prestación del servicio se dio como profesional universitario código 3020, grado 09 y no como técnico administrativo código 4065, grado 11 en el lapso ya indicado y que como consecuencia, se ordene el reconocimiento y pago de diferencias de salarios y prestaciones correspondientes.

 

4. El proceso fue repartido al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá. Inicialmente, esta autoridad judicial le dio trámite a la demanda. Luego, en Auto del 19 de agosto de 2022 se declaró sin competencia para seguir conociendo del asunto y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de Bogotá. Fundamentó su decisión en el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional, según el cual “la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el Artículo 104 del CPACA”.

 

5. El asunto fue repartido al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, el cual mediante proveído del 22 de septiembre de 2022 decidió inadmitir la demanda para que la parte actora la adecuara a las normas previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Posteriormente, en Auto del 3 de noviembre de 2022 resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer del asunto, planteó un conflicto de jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional. Al respecto señaló que si bien es cierto se solicitó en la demanda la declaratoria de la “existencia de una relación de trabajo – contrato ficto-” en ninguno de los hechos narrados se hizo referencia a la celebración o ejecución de contratos de prestación de servicios, como fue ratificado por el demandante en la subsanación de la demanda que presentó ante el juzgado, escrito en el que se puntualizó que siempre ostentó la calidad de trabajador oficial y no de contratista o empleado público.

 

Manifestó que el despacho no comparte los argumentos expuestos por el juzgado remitente, pues la presente controversia gira en torno a la vinculación que tuvo el demandante como trabajador oficial al servicio de la Caja Nacional de Previsión EICE en liquidación y no a la desnaturalización de contratos de prestación de servicios, mucho menos en determinar si las labores cumplidas por el actor podían cumplirse con personal de planta, pues él lo era.

 

Reforzó lo dicho con el contenido de la certificación expedida el 27 de noviembre de 2009 por la liquidadora de CAJANAL EICE y de la Resolución No. 010 del 23 de diciembre de 2009 en los que se reconoce que el demandante tuvo una vinculación laboral con la entidad accionada.

 

Recalcó que en el Auto 441 de 2022 de la Corte Constitucional se señaló que “…a la jurisdicción de lo contencioso administrativa corresponden los asuntos laborales relativos a la relación laboral existente entre los empleados públicos y el Estado, derivada de una relación legal y reglamentaria. Mientras que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponden los conflictos jurídicos originados “directa o indirectamente en el contrato de trabajo, con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública…”.

 

6. El 2 de mayo de 2023 en reunión virtual el presente asunto fue repartido al magistrado sustanciador.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[1].

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[2]:(i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[3]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[4]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

9. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con una demanda ordinaria laboral presentada por Pablo Emilio Gómez contra la Caja Nacional de Previsión Social EPS hoy Caja Nacional de Previsión Social EICE -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.

 

Asuntos que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción laboral

 

10. El artículo 104 del CPACA establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. Además, el numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

 

11. A su turno, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, señala que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el numeral 1º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social determina, como regla de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, conocerá de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Seguidamente, el numeral 5º Ibidem señala que esta jurisdicción estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Siendo, entonces, una cláusula general de competencia, que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción.

 

12. En esa medida, por regla general, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conoce de los conflictos que se originen en virtud de una relación laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los procesos relacionados con conflictos entre los servidores públicos y el Estado. No obstante, esa última jurisdicción no conoce de los conflictos de carácter laboral de trabajadores oficiales.

 

Jurisprudencia constitucional en materia de empleados públicos y trabajadores oficiales en el caso de empresas industriales y comerciales del Estado

 

13. En la Sentencia C-484 de 1995, la Corte Constitucional señaló que el constituyente “decidió clasificar directamente, aun cuando no de modo exhaustivo, a los servidores públicos o del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en tres categorías muy generales”, a saber: (i) los miembros de las corporaciones públicas, (ii) los empleados públicos y (iii) los trabajadores oficiales del Estado.

 

14. Asimismo, en la mencionada providencia se indicó que “por regla general el servicio público y la función administrativa, que comportan ejercicio de autoridad deben ser satisfechos y atendidos por empleados públicos”. No obstante, tratándose de la categoría de trabajadores oficiales se resaltó lo siguiente:

 

“Ahora bien, la doctrina nacional y la jurisprudencia de las altas corporaciones de justicia, siguiendo las conocidas pautas del derecho administrativo, ha dicho que los actos de gestión y de atención de servicios públicos por entidades descentralizadas por servicios, que asumen la forma de empresas industriales y comerciales deben ser atendidos por personal vinculado por otra modalidad que se corresponda con la figura empresarial y económica de la gestión, y por ello es preciso vincular a los servidores públicos por contrato de trabajo y establecer un régimen jurídico específico de garantías prestacionales mínimas, que puede ser objeto de negociación y arreglo entre la entidad y el personal”.

 

15. Adicionalmente, esta Corporación ha precisado que la excepción a la regla general de carrera administrativa cuando se trata de trabajadores oficiales no vulnera los artículos 13, 25 y 125 de la Constitución Política^[5] y que ésta autoriza al legislador a determinar racional y proporcionalmente el régimen aplicable a cada una de las distintas clases de servidores^[6].

 

16. Finalmente, la Corte en la Sentencia C-691 de 2007 se refirió a la naturaleza jurídica y a los aspectos para delimitar la actividad de las empresas industriales y comerciales del Estado de la siguiente manera:

 

“De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, las empresas industriales y comerciales del Estado (i) son entidades de naturaleza jurídica pública, aunque por su objeto algunos de sus actos se rigen por el derecho privado; (ii) debe aplicarse el régimen especial de derecho público –administrativo en los supuestos en que se involucren garantías institucionales de derecho público o reservas de administración pública, que son aquellos en los que no es posible aplicar el derecho privado como la realización de actividades de política pública o de actividades ejecutivas de policía o de fomento; (iii) debe aplicarse el régimen de derecho privado para las actividades que tienen que desarrollarse bajo éste régimen, como aquellas de gestión económica o de producción de bienes que se desarrollan en competencia con particulares; (iv) en las zonas de incertidumbre el legislador y aún el Gobierno podrían determinar el régimen jurídico aplicable sin enervar las finalidades propias definidas por la Constitución ni evadir requerimientos ni controles constitucionales; (v) para su evaluación debe tenerse en cuenta las características identificadoras de cada una de las empresas, pues no es la misma tratándose de empresas económicas industriales y comerciales de propiedad del Estado que actúan en competencia o en monopolio, o si se trata de entidades encargadas de la prestación de un servicio público, o de agencias y entidades titulares de funciones administrativas propiamente tales; (vi) sus empleados y trabajadores son trabajadores oficiales salvo en los cargos de dirección y confianza en los cuales se tiene la calidad de empleado público y son de libre nombramiento y remoción”. -Subraya fuera del original-.

 

Naturaleza jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social según la Ley 490 de 1998

 

17. La Ley 490 de 1998 "Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social, de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones" trata acerca de la nueva naturaleza jurídica de esa entidad, su objeto, funciones, domicilio, órganos de dirección, funciones de la Junta Directiva, Gerente, clasificación de sus servidores públicos, indemnización por retiro de los servidores públicos de Cajanal, derechos y obligaciones de la Caja, criterios que orientan la reestructuración, plazo para la reestructuración, vigencia y derogaciones.

 

18. Para lo que interesa a la presente causa, respecto de la clasificación de los servidores públicos de la Caja Nacional de Previsión Social, el artículo 13 de la mencionada ley consagra que “[l]as actividades de dirección, confianza y manejo que deban ser desempeñadas por empleados públicos en la Empresa Industrial y Comercial del Estado – Cajanal, se determinará en los estatutos de la misma; los demás servidores tendrán la calidad de trabajadores oficiales”.

 

III. CASO CONCRETO

 

19. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá, es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

 

20. Lo anterior, dado que la controversia que suscita el conflicto de competencia, según lo expone la parte demandante, se funda en el reconocimiento de  una relación de trabajo – contrato ficto –, en calidad de trabajador oficial al servicio de Caja Nacional de Previsión Social EICE -Empresa Industrial y Comercial del Estado de conformidad con la Ley 490 de 1998- como profesional universitario 3020 grado 09 y no como técnico administrativo y que como consecuencia, se le reconozca el pago de diferencias de salarios y prestaciones correspondientes. Con todo, en aplicación de la regla prevista en el artículo 13 de la mencionada ley, se puede advertir, prima facie, que las labores desempeñados por el señor Gómez se relacionaron con la sustanciación, respuestas a derechos de petición y a tutelas, emisión de conceptos, entre otras funciones jurídicas, las cuales no constituyen actividades de dirección, confianza y manejo dentro de la entidad.

 

21. En consecuencia, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 13 de la Ley 490 de 1998, el señor Pablo Emilio Gómez habría tenido la calidad de trabajador oficial, por lo que sus pretensiones se enmarcan dentro de lo establecido en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por consiguiente, la Corte encuentra que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la encargada de conocer las controversias originadas en el reconocimiento y pago de prestaciones sociales demandadas por un trabajador oficial.

 

22. Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de una demanda, por medio de la cual se pretende que se declare la existencia de un contrato de trabajo y, por esa vía, se otorgue el reconocimiento de prestaciones laborales, cuando se advierte, al menos en principio, que la parte accionante prestó un servicio propio de los trabajadores oficiales, de conformidad con las normas que determinan el tipo de vinculación de los servidores públicos de la entidad demandada.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Pablo Emilio Gómez.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3256 al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y a las autoridades judiciales involucradas.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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