Sentencia A. 2437/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2437/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2437 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3210

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                                                                                                                                                                                          ANTECEDENTES

 

1.                 MEDIMAS EPS S.A.S., presentó demanda con el fin de que se declarara que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el departamento de Nariño - Instituto Departamental de Salud de Nariño, debe la suma de $360.603.226 por concepto de pago de facturas por suministro de prestaciones no cubiertas por el plan de beneficios en salud PBS.[1]

 

2.                 Le correspondió conocer del proceso al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto[2], el cual mediante auto del 1 de diciembre de 2021 rechazó la demanda por considerar que no era la autoridad competente para conocer del asunto. Señaló que por tratarse de un cobro originado por recobros por la prestación de servicios de salud, correspondiente a la Administración del Régimen Subsidiado y, que teniendo en cuenta que en este asunto no se encuentra en discusión un tema estrictamente ligado a la seguridad social, entre los afiliados o beneficiarios del sistema y las entidades administradoras o prestadoras (EPS, IPS, ARL), en lo que tiene que ver con la prestación del servicio de salud o la asistencia y atención en salud que aquellos requieran, sino que se trata de una controversia en la cual se discute la existencia de una obligación emanada de facturas de servicios prestados, la jurisdicción competente para conocer de esta controversia es la contenciosa administrativa conforme a lo establecido en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA.[3]

 

3.                 El asunto fue remitido a los juzgados administrativos y correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo de Pasto.[4] El 2 agosto de 2022, el mencionado juzgado resolvió declarar falta de jurisdicción para conocer del proceso, fundamentado su decisión en que de acuerdo a lo establecido por el Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria, es a la jurisdicción ordinaria a quien le corresponde dirimir la presente litis, toda vez que la controversia se suscitó entre una empresa solidaria de salud y una entidad pública, situación que, sin lugar a dudas, se enmarca en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral.[5] En consecuencia, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordeno remitir el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia.

 

4.                 El 2 de mayo de 2023, el expediente fue repartido para estudio al despacho del magistrado sustanciador, y fue recibido el 5 de mayo del mismo año.[6]

 

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

6.                 Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[8]:(i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[9]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[10]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

7.                 En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto) y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Tercero Administrativo de Pasto) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con el cobro de una suma de dinero a la ADRES en favor de  Medimás EPS -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto y el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra) -presupuesto normativo-.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración Auto 389 de 2021

8.                 En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[11]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.

 

9.                 En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros a la ADRES no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.

 

10.             Ahora, en relación con el hecho de que en un recobro judicial al Estado la parte demandada esté conformada por el Ministerio de Salud y Protección Social, no impide la reiteración del Auto 389 de 2021 para la solución del conflicto de competencia propuesto, por las razones que seguidamente se sintetizan:

 

(i) Porque según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015[12], la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del Sistema, entre otras.

 

(ii) Porque de conformidad con los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016[13], la defensa en los procesos judiciales, los derechos y las obligaciones adquiridas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y el FONSAET, fue transferida a la ADRES.

 

(iii) Porque la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social fue suprimida mediante el Decreto 1432 de 2016 y solo ejerció funciones hasta el 31 de diciembre de 2016[14]. Cambio que se generó en aras de “evitar duplicidad de funciones”, luego de advertirse que mediante la Ley 1753 de 2015 se le atribuyeron a la ADRES unas funciones y actividades que eran “[…] desempeñadas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social”. Así las cosas, en el artículo 3 de la referida normativa[15] se modificó la estructura del despacho viceministro de Protección Social que había sido establecida en el numeral 3º del artículo 5 del Decreto 4107 de 2011[16], para pasar a fijar una que no contempla esa dirección.

 

11.             En ese sentido, las razones que fueron adoptadas en el Auto 389 de 2021 resultan aplicables para la asignación de competencia judicial en un asunto de recobro judicial dirigido en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, pues, si bien, en principio, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio. En ese orden, está llamada a responder por los cuestionamientos que se realicen a las decisiones adoptadas en los actos administrativos que expidió el ministerio en dicha materia.

 

12.             Con todo, el reproche frente a la cartera ministerial también cumple las características que tuvo en cuenta la Corte en el Auto 389 de 2021 para asignarle competencia a los jueces contencioso administrativos, como quiera que (i) se trata de un asunto económico que no se relaciona, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, pues estos ya fueron suministrados por la EPS recobrante y, además, no involucra a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores y, por el contrario, (ii) sí cuestiona actos administrativos que devolvieron o glosaron el pago de facturas entre entidades del SGSSS[17], cuyo control le corresponde a los jueces administrativos de conformidad con lo señalado en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

13.             Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que esta Corporación, por medio del Auto 390 de 2021[18], reiteró la regla prevista en el Auto 389 de 2021, aun cuando la parte demandada estaba integrada, además de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES, por la Nación y el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023.

 

14.             A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[19]:

 

Caso concreto

15.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de  Pasto, autoridades que hacen parte de distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una demanda laboral instaurada por Medimás EPS en contra de la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social y el departamento de Nariño, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la suma de $360.603.226 por concepto de pago de facturas por suministro de prestaciones no cubiertas por el plan de beneficios en salud PBS (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 del CPACA y 2.4 del CPTSS, junto con la invocación de varios pronunciamientos sobre el asunto proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado (presupuesto normativo).

 

16.             Superado el anterior estudio y a partir de la aplicación de las reglas del auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Medimás EPS en contra de la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social y el departamento de Nariño, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS.

 

17.             Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.

Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores.

III.                       DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, y DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, es la autoridad competente para conocer de la demanda para conocer la demanda promovida por Medimás EPS en contra de la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social y el departamento de Nariño.

SEGUNDO. REMITIR, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-3210 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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