Sentencia A. 2436/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2436/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2436 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3178

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta[1], profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 05 de agosto de 2013, la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca (en adelante Comfenalco Valle)[2] presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social, Consorcio Fidufosyga 2005, Unión Temporal Nuevo Fosyga e Integrantes, Consorcio SAYP 2011, con la cual pretende se declare que dichas entidades son administrativamente responsables por los daños sufridos ante el incumplimiento en el pago de los recobros por servicios ordenados en distintos fallos de tutela o en decisiones del comité técnico científico. Consecuencia de lo anterior, busca se condene a los demandados a pagar por los daños causados por su conducta[3].

 

2. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso fue repartido al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, autoridad que por medio de auto del 8 de noviembre de 2013 admitió la demanda[4] y ordenó dar el trámite que corresponde. Sin embargo, en auto del 12 de junio de 2015 declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales de la ciudad de Cali. Explicó que el tema objeto de debate concierne a una controversia relativa al sistema de seguridad social integral en salud, aspecto que, según la Ley 712 de 2001, es competencia del juez laboral[5], correspondiendo por reparto al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali.

 

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[6]. Por auto del 25 de octubre de 2022, el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali declaró falta de competencia de la jurisdicción laboral por lo que suscitó conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para resolver. Indicó que no es el competente para conocer del proceso, pues si bien, en un principio y en virtud de lo establecido en el numeral 4º del artículo 2º del CPTSS, podría entenderse que el tema debatido pertenece al ámbito de los jueces laborales, la Corte Constitucional en Auto 389 de 2021, definió que el mismo es de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, con fundamento en que el proceso judicial de recobro no corresponde, en sentido estricto, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social, por el contrario, lo que busca es restituir el equilibrio económico de la institución que prestó el servicio, conforme lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

II. CONSIDERACIONES

 

4. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas establecidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, toda vez que en cuanto (i) al presupuesto subjetivo, se advierte que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción ordinaria laboral y la otra, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales niegan ser competentes para resolverlo. En relación con el (ii) presupuesto objetivo, existe una demanda en la que se busca se declare responsables a los demandados por los daños causados por el no pago de los recobros relacionados con los servicios de salud prestados, con ocasión del cumplimiento de fallos de tutela y las decisiones tomadas por los comités técnico científicos. En cuanto (iii) al presupuesto normativo, ambas autoridades plantean argumentos jurídicos para negar su competencia. De un lado, el juez ordinario laboral sostiene que este asunto, de acuerdo con el Auto 389 de 2021 emitido por la Corte Constitucional, debe ser de conocimiento del juez administrativo. De otro, el juez de lo contencioso administrativo expone que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de las demandas relacionadas con controversias relativas al sistema de seguridad social integral en salud, en los términos del artículo 2º del CPTSS.

 

5. Reiteración del Auto 389 de 2021[7]. La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. En el auto en mención, la Corte Constitucional conoció por primera vez de la colisión interjurisdicional respecto de una reclamación judicial frente a solicitudes de recobro por parte de una E.P.S. al Ministerio de Salud y Protección Social y al Fosyga. En esta decisión la Sala concluyó que la competencia jurisdiccional para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, recae en los jueces contencioso administrativos, con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

6. Esta conclusión la fundamentó en que el procedimiento del recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que lo que en el fondo se pretende es recuperar los recursos económicos por servicios ya prestados. Además, expuso que, en las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS, por regla general, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos a los que se refiere el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001.

 

7. La Corte Constitucional manifestó que el procedimiento del recobro no es un mero esquema de cobro de facturas, sino que constituye un trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES, consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad. Dentro de aquel es posible evidenciar que dicha entidad expide actos administrativos para consolidar o negar la existencia de obligaciones. Por lo tanto, advirtió que para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias era necesario acudir a la cláusula consagrada en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

8. En consecuencia, esta corporación cambió el precedente jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y estableció como regla de decisión que “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

 

9. El contenido dispuesto en el Auto 389 de 2011 ha sido extendido a otros conflictos de competencia entre jurisdicciones por demandas instauradas en contra de Ministerio de Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias[8] encargadas inicialmente del trámite de los recobros al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS[9]. La Corte Constitucional adoptó esa determinación porque, de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, que creó la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) - ADRES, como una Entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, encargada de administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (FONSAET), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

 

10.  Además, siguiendo el contenido dispuesto en los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, a esa entidad de financiación se le transfirió el deber de ejercer la defensa del Estado en los procesos judiciales, así como asumir obligaciones económicas que con anterioridad había adquirido, por ejemplo, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga. De otra parte, también se ha considerado que el procedimiento especial de recobro respecto del Ministerio de Salud y Protección Social, lo que incluye el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, reglamentado en la Resolución 5395 de 2013[10], guarda similitud con lo regulado posteriormente en las Resoluciones 1328 de 2016[11] y 1885 de 2018[12], para la operación de las actuaciones de la ADRES. En consecuencia, a su contenido le resulta aplicables las consideraciones efectuadas en el Auto 389 de 2021.

 

11. Reiteración del Auto 1942 de 2023[13]. La adopción de reglas de transición, de carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa con ocasión del cambio jurisprudencial introducido por el Auto 389 de 2021. En esta decisión la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla de decisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Sin embargo, como elemento novedoso en la función de resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones, adoptó la Sala un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la definición de competencia a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Lo anterior, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Las siguientes fueron las reglas de transición fijadas:

 

 

III. CASO CONCRETO

 

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta Corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca es el competente para pronunciarse sobre este litigio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y con la regla de decisión contenida en el Auto 389 de 2021, que en esta oportunidad se reitera.

 

13. En efecto, en el presente caso se está frente a una demanda en la que Comfenalco (Valle) como prestadora del servicio de salud, pretende el reconocimiento y pago de recobros por servicios o tecnologías en salud no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud, por cuenta de las demandadas Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social, Consorcio Fidufosyga 2005; Unión Temporal Nuevo Fosyga; Consorcio SAYP 2011 y de la ADRES, que fue vinculada posteriormente al proceso. Por lo tanto, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, la competencia corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, porque a través del trámite de recobro se (i) cuestiona por parte de una entidad promotora de salud[16] un acto administrativo proferido por la ADRES; (ii) este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, es decir, no se relacionan, en estricto sentido, con conflictos en los cuales se vinculen a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores; y, por último, (iii) su pretensión principal no se relaciona con la prestación de servicios de salud sino con su financiación, para subsanar un presunto desequilibrio económico entre el Estado y una entidad promotora de salud[17].

 

14. Si bien, inicialmente, el proceso se interpuso contra de la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social, Consorcio Fidufosyga 2005, Unión Temporal Nuevo Fosyga y Consorcio SAYP 2011, resulta pertinente aclarar que durante su trámite judicial se vinculó al trámite a la ADRES de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 1429 de 2016 en concordancia con el artículo 70 del C.G.P. En consecuencia, el hecho de que la demanda se hubiere dirigido al inicio contra el Ministerio de Salud y Protección Social no impide que al dirimir el conflicto de jurisdicción se aplique la regla del Auto 389 de 2021, en tanto en el curso del proceso la ADRES asumió la disputa formulada por el actor.

 

15. Asimismo, con la expedición de la Ley 1753 de 2015 fue creada la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) - ADRES, por lo que para el momento de la interposición de la presente demanda (05 de agosto de 2013), la ADRES no se había creado. No obstante, los Autos 389 de 2021 y el Auto 1942 de 2023 son aplicables al presente asunto, bajo el entendido que se refieren a recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS).  De igual modo, el artículo 27 del Decreto 1429 de 2016 indicó que los derechos y obligaciones adquiridas por FOSYGA se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES.

 

16. En consecuencia, a partir de la aplicación de las reglas del Auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la presente demanda, ya que en ella se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro. Por ende, la Sala Plena remitirá el presente asunto al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que, de forma inmediata, trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.

 

17. Regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, porque por parte de una entidad promotora de salud se cuestiona el procedimiento administrativo de recobro por cuenta del FOSYGA, hoy ADRES.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia en el sentido de declarar que el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la Caja de Compensación Familiar del Valle de Cauca en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social, del Consorcio Fidufosyga 2005, de la Unión Temporal Nuevo Fosyga, del Consorcio SAYP 2011 y de la ADRES.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-3178 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que continúe con el trámite del proceso, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023, y para comunique la presente decisión al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali y a los interesados en el mismo.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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