Auto 240/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios
La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de los procesos ejecutivos presentados en el giro ordinario de los negocios de entidades públicas del sistema financiero, en virtud de la exclusión de que trata el artículo 105 del CPACA y la cláusula general residual de competencia de los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.
Referencia: Expediente CJU-133
Conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado Cuarenta (40) Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Magistrado ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Grupo Acisa S.A. y Fiduciaria La Previsora celebraron múltiples contratos de prestación de servicios profesionales desde el 2012 hasta el 2015. En todos ellos, se pactó como objeto el siguiente: EL CONTRATISTA se obliga para con la FIDUCIARIA con autonomía técnica y administrativa a prestar sus servicios profesionales en defensa y representación judicial, control y seguimiento de los procesos en los que es demandante o demandada la Nación Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o FIDUPREVIOSA S.A. como vocero y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio: ZONA CENTRO, que comprende los departamentos de ANTIOQUIA, CUNDINAMARCA, BOYACÁ, NORTE DE SANTANDER, EJE CAFETERO, META, ARÁUCA, (sic) y CASANARE. Todo lo anterior conforme a la propuesta presentada por EL CONTRATISTA, la cual hace parte integral del presente contrato[1]
2. El 13 de julio de 2016, Orlando Rivera Vargas, actuando como representante legal de Grupo Acisa S.A.S, presentó demanda ejecutiva de mayor cuantía en contra de Fiduciaria La Previsora con el fin de que se librara mandamiento de pago a favor del demandante por las sumas contenidas en 15 facturas de venta dentro de los contratos de servicios profesionales celebrados entre las partes.[2]
3. Por reparto, la demanda correspondió al Juzgado Cuarenta (40) Civil del Circuito de Bogotá. En Auto del 27 de julio de 2016, al encontrarse acreditados los requisitos de que trata el artículo 82 del Código General del Proceso, y con base en los artículos 621 y 709 del Código de Comercio, se ordenó librar mandamiento de pago, por la vía ejecutiva de mayor cuantía, a favor de Grupo Acisa S.A.S en contra de Fiduciaria La Previsora por las sumas de dinero relacionadas en las facturas.[3]
4. El 11 de octubre de 2016, la parte demandante presentó escrito de reforma a la demanda.[4] El 2 de noviembre de 2016, se presentó reforma a la demanda integrada final.[5] En Auto del 15 de noviembre de 2016, se dispuso librar mandamiento de pago por la vía ejecutiva de mayor cuantía a favor del Grupo Acisa S.A.S, en contra de la Fiduciaria La Previsora S.A., por las sumas de dinero de las Facturas No. 232, 241, 265, 266, 308, 309, 331, 332, 343, 344, 345, 347, 348, 349, y 350. Esto, al estimar que la demanda reúne los requisitos de que trata el artículo 82 y 93 del Código General del Proceso de REFORMA DE LA DEMANDA, y teniendo en cuenta que de las facturas fundamento del recaudo ejecutivo se desprende a cargo del deudor una obligación clara, expresa y actualmente exigible de pagar una suma determina de dinero, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 621 y 709 del Código de Comercio, y 422 y s.s. del Código General del Proceso.[6]
5. El 21 de noviembre de 2016, el apoderado de la parte demandada presentó recurso de reposición en contra del Auto del 15 de noviembre de 2016. Ello, al considerar la improcedencia de reforma a la demanda presentada por la parte demandante, pues, a su juicio, el ejecutante pretendió hacer uso de una acción cambiaria originada en títulos valores distintos.[7]
6. En Auto del 19 de diciembre de 2016, el Juzgado Cuarenta (40) Civil del Circuito de Bogotá resolvió el recurso presentado por la parte demandada en contra del Auto del 15 de noviembre de 2016. La autoridad judicial sostuvo que que para alterar las pretensiones, debe tomarse como base las mismas que ya militan en la demanda inicial, que para el caso de los ejecutivos, debe emanar de los mismos títulos anexos a aquella. A manera de ejemplo, reducir o aumentar el capital, cobrar intereses moratorios o prescindir de los de plazo, pero respeto (sic) de un título valor del cual ya se libró mandamiento de pago. En consecuencia, resolvió reponer para revocar el auto del 15 de noviembre de 2016 los numerales 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15.[8]
7. Por lo anterior, el 17 de enero de 2017, Orlando Rivera Vargas, actuando como representante legal de Grupo Acisa S.A.S, presentó demanda ejecutiva de mayor cuantía en contra de Fiduciaria La Previsora con el fin de que se libre mandamiento de pago a favor del demandante por las sumas correspondientes a 7 facturas de venta dentro de los contratos de servicios profesionales celebrados entre las partes.[9]
8. En consecuencia, el Juzgado Cuarenta (40) Civil del Circuito de Bogotá en Auto del 7 de marzo de 2017, al encontrarse reunidos los requisitos de que trata el artículo 82 del Código General del Proceso, y de conformidad con los artículos 621 y 709 del Código de Comercio, ordenó librar mandamiento de pago, por la vía ejecutiva de mayor cuantía, a favor de Grupo Acisa S.A.S. en contra de Fiduciaria La Previsora por las sumas de dinero relacionadas en las facturas.[10]
9. En audiencia de instrucción y juzgamiento, celebrada lo días 6 y 7 de septiembre de 2018, el Juzgado Cuarenta (40) Civil del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer del asunto. Lo anterior, con base en lo siguiente: (i) el negocio causal que dio origen a las facturas que se ejecutan tenía por objeto la defensa y representación judicial en los procesos que es demandante o demanda La Nación Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o Fiduciaria La Previsora S.A. como vocera y administradora de los recursos del fondo nacional de prestaciones sociales del Magisterio; (ii) la Fiduciaria La Previsora es una sociedad anónima de economía mixta de carácter indirecto del orden nacional, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia Financiera; además, (iii) la Ley 489 de 1998 en el parágrafo del artículo 97 dispone que [l]os regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas, sea igual o superior al noventa (90%) del capital social es el de las empresas industriales y comerciales del Estado;[11] (iv) el artículo 104 del CPACA prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los asuntos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Por lo anterior, concluyó que la demandante tiene una participación del Estado superior al 50% y, en esa medida, tiene la connotación de entidad pública. Por último, (v) de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, en su Sala de Consulta y Servicio Civil, la Fiduciaria La Previsora fungió como entidad pública en la relación contractual.
En consecuencia, ordenó el envío del expediente al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, en razón de los factores territoriales de cuantía y por el medio de control.[12]
10. Por reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección 4. En Auto del 24 de octubre de 2018 el Magistrado Ponente declaró la falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo de competencia.[13] Ello, con base en el artículo 105 del CPACA, el cual prevé los asuntos que no serán de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, determinó que el contrato de prestación de servicios profesionales suscrito entre Fiduciaria La Previsora y el Grupo Acisa S.A.S, es una actividad que hace parte del giro ordinario de los negocios de la entidad ejecutada, pues fue una contratación que se realizó como una actividad propia del objeto social de la empresa y como una obligación directa del contrato de fiducia mercantil protocolizado en escritura pública N° 83 de 1990 en la Notaría 44 de Bogotá, en la que la Fiduciaria se obligó a contratar la defensa judicial del Fomag.
La autoridad judicial agregó que [e]n cuanto a la naturaleza de la entidad implicada en la controversia, se tiene que mediante Decreto 1547 de 1984 se creó el fondo nacional de Calamidades y con él la entidad que debía estar encargada de la administración de esa cuenta especial de la Nación, es decir la fiduciaria La Previsora S.A., que es una sociedad de economía mixta de carácter indirecto del orden nacional, sometida al régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Así mismo, el artículo 3 del Decreto 663 de 1993 estableció que son entidades de servicios financieros, entre otras, las sociedades fiduciarias. Por lo anterior, se cumple con los supuestos normativos de que la entidad en conflicto sea de carácter financiera y que este vigilada por la Superintendencia Financiera. En consecuencia, ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia.
11. El expediente fue remitido a esta Corporación el 2 de febrero de 2021. En sesión virtual de la Sala Plena del 25 de mayo de 2021 se realizó el respectivo reparto y el 1 de junio de 2021 el expediente fue remitido al Despacho del Magistrado ponente.[14]
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[15] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
12. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[16]
13. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[17] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[18] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[19]
14. En el asunto de la referencia, se satisfacen los anteriores supuestos así:
(i) Presupuesto subjetivo: El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.
(ii) Presupuesto objetivo: Existe una controversia en relación con la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva de mayor cuantía presentada por Orlando Rivera Vargas, actuando como representante legal de Grupo Acisa S.A.S, en contra de Fiduciaria La Previsora con el fin de que se libre mandamiento de pago a favor del demandante por las sumas de dinero contenidas en las facturas de venta dentro de los contratos de servicios profesionales celebrados entre las partes.
(iii) Presupuesto normativo: Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. De una parte, el Juzgado Cuarenta (40) Civil Circuito de Bogotá consideró que no es competente para conocer del asunto, ya que que la demandante tiene una participación del Estado superior al 50% y, en esa medida, tiene la connotación de entidad pública. De otra, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección 4, señaló que la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer de la demanda, toda vez que de conformidad con el artículo 105 del CPACA el negocio jurídico que dio lugar al reclamo corresponde al giro ordinario de los negocios de una entidad financiera.
C. Asunto objeto de decisión y metodología
21. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarenta (40) Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección 4. Para ello, se referirá (i) a la naturaleza de los fondos especiales; (ii) a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer demandas ejecutivas en las que se pretenda ejecutar a una entidad financiera y, por último, (iii) resolverá el caso concreto.
Naturaleza de los fondos especiales
22. El artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto determina que el Presupuesto General de la Nación está conformado por ingresos o rentas y gastos o apropiaciones.[20] Así, en el literal a se dispone que el presupuesto de rentas está constituido por, entre otros, los fondos especiales.[21] A su turno, el artículo 27 de la Ley 225 de 1995 define los fondos especiales como los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creada por el legislador.[22]
23. Ahora bien, en la Sentencia C-009 de 2002, la Corte precisó que la naturaleza de los ingresos que conforman este tipo de fondos puede ser determinada en dos sentidos: fondo entidad y fondo cuenta. El segundo se refiere a un sistema de manejo de recursos que no tiene personería jurídica.[23] La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 2222 de 2015 resolvió una consulta sobre el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y determinó que aquél es un fondo- cuenta y un fideicomiso estatal de creación legal representado por la Fiduprevisora.[24] En esos términos, el concepto indicó que la Sala, en su jurisprudencia, ha empleado la denominación de fondos cuentas para referirse a los fondos especiales y, al respecto, ha señalado que carecen de personería jurídica y por ende, no tienen la naturaleza jurídica de un establecimiento público y tampoco encajan en una de las otras categorías de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad pública.
Ahora bien, el artículo 1226 del Código de Comercio dispone que la fiducia mercantil es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario. De acuerdo con la misma disposición, solo los establecimientos de crédito y las entidades fiduciarias, vigiladas por la Superintendencia Financiera, podrán tener la calidad de fiduciario. En ese sentido, el objeto del contrato de fiducia recae en la determinación que se debe realizar respecto del uso de los bienes o recursos otorgados.
El artículo 1227 del Código de Comercio señala que [l]os bienes objeto de la fiducia no forman parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario y sólo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida. De manera que, el patrimonio autónomo, que es constituido a partir del contrato de fiducia, es centro en la imputación de derechos y obligaciones, temporal y diferente a la persona que le dio origen (fideicomitente), quien lo administra (fiduciario) y quien habrá de recibirlo (beneficiario).[25]
24. En todo caso, en la Sentencia C-086 de 1995 la Corte Constitucional se refirió a la creación de un nuevo tipo de contrato en el Estatuto General de la Contratación Pública denominado "fiducia pública" que no fue definido. Así, la Corte sostuvo que esta tipología contractual ( ) no se relaciona con el contrato de fiducia mercantil contenido en el Código de Comercio y en las disposiciones propias del sistema financiero. Se trata, pues, de un contrato autónomo e independiente, más parecido a un encargo fiduciario que a una fiducia (por el no traspaso de la propiedad, ni la constitución de un patrimonio autónomo), al que le serán aplicables las normas del Código de Comercio sobre fiducia mercantil, en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en esta ley."[26] En consecuencia, la Corte ha determinado que los fondos especiales se rijan por el derecho privado, por cuanto el régimen de contratación privada permite la celebración de contratos de forma más expedita, pero con sujeción a los principios de la función pública y de la contratación estatal, como una garantía adicional para la administración y ejecución de los recursos públicos que estarán sometidos al régimen de contratación privado. Además, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la determinación de la forma de administración de los fondos especiales hace parte del margen de configuración del Legislador e incluye la posibilidad de establecer un fondo organizado como patrimonio autónomo, administrado por una sociedad fiduciaria pública.[27]
Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer demandas ejecutivas en las que se pretenda ejecutar títulos valores emitidos por una entidad financiera
25. El artículo 105 del CPACA indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. (Subraya por fuera de texto original). En esos términos, el artículo 3 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero define a las sociedades fiduciarias como instituciones financieras y el artículo 1 define que las instituciones financieras hacen parte del sistema financiero.[28]
26. En ese sentido, el Consejo de Estado ha considerado que las entidades financieras estatales celebran dos clases distintas de contratos, sujetas a regímenes legales diferentes, dependiendo de la naturaleza de los mismos: Si corresponden al giro ordinario de sus negocios, es decir a la actividad financiera por ellas adelantada o a actividades conexas con la misma, los contratos se sujetarán a las normas especiales que regulan la materia, en especial al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; si en cambio se trata de contratos que no coinciden con las actividades financieras o conexas- relacionadas en la mencionada norma, se tratará de contratos estatales sujetos a las disposiciones de la Ley 80 de 1993, teniendo en cuenta, sin embargo, que en realidad, en ambos casos se trata de contratos mixtos, sujetos en mayor o menor medida a normas de derecho público, puesto que no se puede desconocer la naturaleza jurídica de la entidad contratante, que conlleva por sí misma la aplicación de este último.[29]
27. A su turno, los artículos 15 del Código General del Proceso[30] y 12 de la Ley 270 de 1996[31] disponen la cláusula general de competencia, según la cual la jurisdicción ordinaria conocerá de los asuntos no asignados expresamente a otra jurisdicción. Por lo cual, cuando se presente una proceso ejecutivo, derivado de una responsabilidad extracontractual o contractual de entidad públicas, que en el giro ordinario de los negocios tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguro o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera,[32] el asunto deberá ser conocido por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.
28. Ahora bien, en el Auto 904 de 2021,[33] la Corte Constitucional precisó que giro ordinario de los negocios de las entidades financieras se refiere a todas aquellas actividades o negocios que (i) guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- y (ii) aquellos negocios que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos. Es decir, el giro ordinario de los negocios se encuentra determinado por las actividades que constituyen el objeto social, tanto el principal como el secundario.
29. En ese sentido, el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero dispone que las sociedades fiduciarias podrán celebrar encargos fiduciarios que tengan por objeto, entre otros, la administración de bienes o la ejecución de actividades relacionadas con el otorgamiento de garantías por terceros para asegurar el cumplimiento de obligaciones la administración o vigilancia de los bienes sobre los que se constituyan las garantías y la realización de las mismas, con sujeción a las restricciones legales.[34] Además, las sociedades fiduciarias, en desarrollo de su objeto, podrán llevar a cabo todas las operaciones relacionadas con el ejercicio y cumplimiento de obligaciones legales y contractuales y con la ejecución del objeto social.[35]
D. Caso Concreto
30. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice:
(i) Los contratos de prestación de servicios suscritos entre Grupo Acisa S.A.S y Fiduciaria La Previsora, tuvieron como fuente jurídica el contrato de fiducia que celebró Fiduciaria La Previsora con el Ministerio de Educación Nacional,[36] para fungir como la vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.[37] En ese sentido, dicho fondo hace parte de la categoría de fondo especial administrado por una entidad pública de economía mixta,[38] de conformidad con el parágrafo del artículo 104 del CPACA.[39] Además, los contratos de prestación de servicios suscritos entre el demandante y La Previsora tienen relación directa con el giro ordinario de los negocios de la entidad demandada, verbigracia "b) celebrar encargos fiduciarios (...) (h) administrar fondos de pensiones (...); [y] (l) realizar todos los actos y operaciones que tengan por finalidad ejercer los derechos y cumplir las obligaciones legal o convencionalmente derivadas de la existencia de la sociedad".[40] Ello, toda vez que dichos negocios son conexos al contrato de fiducia mercantil celebrado entre La Previsora y el Ministerio de Educación Nacional, que tienen como finalidad el desarrollo del contrato de fiducia.
(ii) Es cierto que los recursos o bienes que constituyen el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales son de naturaleza pública. Sin embargo, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, a las fiducias celebradas por entidades del Estado les será aplicable las normas del Código de Comercio sobre fiducia mercantil, en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Lo cual, a su turno, supone que los fondos especiales pueden regirse por el derecho privado, independiente de la naturaleza de la entidad que administra el fondo. En consecuencia, la naturaleza jurídica de los fondos que integran el patrimonio no repercute en la determinación de la jurisdicción que deba conocer de los procesos ejecutivos que se adelantan contra el fondo.
(iii) El artículo 105 del CPACA indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. En ese sentido, si bien en principio se podría concluir que, teniendo en cuenta que Fiduciaria La Previsora es una sociedad de economía mixta con una participación accionaria mayor al 50% del Estado, el juez competente para conocer del asunto sería el contencioso administrativo, lo cierto es que los contratos de prestación de servicios encuadran en el giro ordinario de los negocios de la entidad como administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Ministerio de Educación Nacional, al tratarse de obligaciones que desarrollan el contrato de fiducia mercantil celebrado entre La Previsora y el Ministerio de Educación Nacional.
31. Por último, la Sala Plena considera necesario referirse a lo sostenido por el Juzgado Cuarenta (40) Civil del Circuito de Bogotá en la audiencia del 7 de septiembre de 2018, relativo a la interpretación que hizo el Despacho al Concepto 2222 de 2015 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al afirmar que vía jurisprudencial se ha determinado que cuando La Previsora administra fondos públicos, está actuando en nombre de la Nación.
El Concepto 2222 de 2015, respondió a la pregunta formulada por el Ministro del Interior relativa a ¿[e]n los contratos de obra pública del Fondo de Gestión del Riesgo de Desastres, celebrados conforme a lo previsto en los artículos 48 a 50 de la Ley 1523 de 2012, en los cuales actúa la Fiduprevisora S.A. como representante legal del Fondo y vocera del fideicomiso estatal allí previsto, ¿se causa la contribución del 5% establecida en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, y por tanto se ha debido realizar la retención de la contribución y trasladar el recaudo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público? Frente a lo cual, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyó que [l]os contratos de obra pública que celebra La Previsora en condición de representante legal del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres cumplen una finalidad de interés público y asistencia social con base en los recursos públicos de la Nación que lo integran, de conformidad con las normas legales que lo crean y regulan. Para los efectos de la consulta formulada a la Sala, la titular o propietaria de los recursos involucrados es la Nación, la cual detenta la calidad de entidad estatal o entidad de derecho público. Así, la contribución ordenada por el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 se causa cuando La Previsora suscribe contratos de obra pública, o adiciones a tales contratos, con los recursos del patrimonio autónomo que constituye el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, habida cuenta de que la Nación es la entidad estatal, o la entidad de derecho público, contratante, en su condición de propietaria del fondo (Subraya y negrilla por fuera de texto original)
A diferencia de la interpretación del Juzgado Cuarenta, la naturaleza pública de los recursos o bienes que conforman el fondo no repercute en la determinación de la jurisdicción que deba conocer de los procesos ejecutivos que se adelantan en contra del mismo, toda vez que a las fiducias celebradas por entidades del Estado les será aplicable las normas del Código de Comercio sobre fiducia mercantil, en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en el Estatuto de General de Contratación de la Administración Pública. Lo cual, a su turno, supone que los fondos especiales pueden regirse por el derecho privado, independiente de la naturaleza de la entidad que administra el fondo. (supra 24).
Si bien la providencia referida es útil en la determinación de conceptos según la jurisprudencia de la jurisdicción contencioso administrativa como en efecto se hizo a lo largo de esta providencia - no es posible aplicar las conclusiones a las que llega la Sala de Consulta al caso en cuestión, como quiera que (i) el proceso objeto de análisis es de naturaleza ejecutiva, mientras que el problema jurídico central de dicho concepto se refiere al pago de la contribución del 5% establecida en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 en los contratos de obra pública; y, (ii) se determinó que la naturaleza de entidad pública de La Previsora no altera la excepción del artículo 150 del CPACA.
32. Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena considera que la demanda ejecutiva de mayor cuantía presentada por Grupo Acisa S.A.S. en contra de Fiduciaria La Previsora deberá ser conocida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Por lo cual, ordenará remitir el expediente CJU 133 al Juzgado Cuarenta (40) Civil del Circuito de Bogotá para lo de su competencia.
E. Regla de decisión
33. La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de los procesos ejecutivos presentados en el giro ordinario de los negocios de entidades públicas del sistema financiero, en virtud de la exclusión de que trata el artículo 105 del CPACA y la cláusula general residual de competencia de los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Cuarenta (40) Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarenta (40) Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva de mayor cuantía presentada por Grupo Acisa S.A.S en contra de La Previsora
Segundo.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-133 al Juzgado Cuarenta (40) Civil del Circuito de Bogotá para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (e)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. CJU-133. Cuaderno 5, fl. 74.
[2] Expediente digital. CJU-133. Cuaderno 5, fl. 46.
[3] Expediente digital. CJU-133. Cuaderno 5, fl. 54.
[4] Expediente digital. CJU-133. Cuaderno 5, fl 378.
[5] Ibidem. fl 419.
[6] Ibidem. fl 430.
[7] Ibidem. fl 441.
[8] Ibidem. fl 454.
[9] Expediente digital. CJU-133. Cuaderno 4, fl 38. Radicado 110013103040201600498-00
[10] Expediente digital. CJU-133. Cuaderno 4, fl 60.
[11] Ley 489 de 1998. Artículo 97.
[12] Expediente digital. CJU-133 C6, fl. 17. Acta de Audiencia.
[13] Expediente digital. CJU-133 C6, fl 39.
[14] Expediente digital. CJU-133 Constancia de Reparto.pdf
[15] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[16] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[17] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[18] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[19] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[20] Decreto 111 de 1996 Estatuto Orgánico del Presupuesto. Artículo 11 El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:
a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (Ley 38/89, artículo 7o. Ley 179/94, artículos 3o., 16 y 71. Ley 225/95, artículo 1o.).
[21] a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
[22] Ley 225 de 1995. Artículo 27 Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador.
[23] Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-009 de 2002.
[24] Cfr., Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Concepto 2222 de 2015. C.P. Álvaro Namén Vargas
[25] Ibibem. Durante ese lapso, los bienes entregados en fiducia: (i) no hacen parte del patrimonio del fiduciante, puesto que se ha desprendido de ellos, los ha transferido, de conformidad con lo dispuesto en el título contractual respectivo; (ii) tampoco integran el patrimonio del fiduciario, quien a pesar de obrar como su representante y vocero, no se hace titular del derecho de dominio, en tanto que los bienes fideicomitidos permanecen separados de su patrimonio y de los demás negocios que administra; (iii) menos aún se incorpora al patrimonio del beneficiario, dado que habrá de esperar a que se verifiquen los supuestos fácticos que obran en la convención o norma legal aplicable para que se enajenen los bienes a su favor.
[26] Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-086 de 1995.
[27] Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-438 de 2017.
[28] Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Decreto Ley 663 de 1993. Artículo 1 El sistema financiero y asegurador se encuentra conformado de la siguiente manera:
a. Establecimientos de crédito.
b. Sociedades de servicios financieros.
c. Sociedades de capitalización.
d. Entidades aseguradoras.
e. Intermediarios de seguros y reaseguros
Artículo 3 1. Clases. Para los efectos del presente Estatuto son sociedades de servicios financieros las sociedades fiduciarias, los almacenes generales de depósito, las sociedades administradoras de Fondos de Pensiones y de cesantías y las sociedades de intermediación cambiaria y de servicios financieros especiales, las cuales tienen por función la realización de las operaciones previstas en el régimen que regula su actividad.
2. Naturaleza. Las sociedades de servicios financieros tienen el carácter de instituciones financieras.
[29] Cfr., Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 12 de octubre de 2011, expediente: 25000232600019950155501, C.P. Danilo Rojas Betancourt.
[30] Código General del Proceso. Artículo 15. Cláusula General O Residual De Competencia. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil.
[31] Ley 270 de 1996. Artículo 12. Del Ejercicio de la Función Jurisdiccional por la Rama Judicial La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria. Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.
[32] Ley 1437 de 2011. Artículo 105.
[33] Cfr., Corte Constitucional. Auto 904 de 2021.
[34] Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Decreto Ley 663 de 1993 Artículo 29. Operaciones autorizadas ( ) b. Celebrar encargos fiduciarios que tengan por objeto la realización de inversiones, la administración de bienes o la ejecución de actividades relacionadas con el otorgamiento de garantías por terceros para asegurar el cumplimiento de obligaciones, la administración o vigilancia de los bienes sobre los que recaigan las garantías y la realización de las mismas, con sujeción a las restricciones que la ley establece. ( ) h. Administrar Fondos Voluntarios de Pensión, previa autorización de la Superintendencia Bancaria, la cual se podrá otorgar cuando la sociedad acredite capacidad técnica de acuerdo con la naturaleza del fondo que se pretende administrar.
[36] Expediente digital. CJU-133. Cuaderno 5, fl. 74.
[37] Ley 91 de 1989. Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
[38] Fiduciaria La Previsora es una sociedad de economía mixta de carácter indirecto y del orden nacional, sometida al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Es vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, con control fiscal reglamento por la Contraloría General de la República. Véase Decreto 1547 de 1984, artículo 3 El Fondo Nacional de calamidades será manejado por una sociedad fiduciaria de carácter público. Para tal fin, autorízase a La Previsora S. A., compañía de seguros y a otras entidades públicas cuyos estatutos y normas orgánicas tengan relación con el objeto del Fondo, para Constituir dicha sociedad fiduciaria, conforme lo determine el Gobierno Nacional La sociedad que se cree estará vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[39] Ley 1437 de 2011. Artículo 104 parágrafo son entidades públicas las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital La composición accionaria de FIDUPREVISORA S.A. tiene una participación estatal del 99.999783213% por parte de LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS y una participación particular del 0.000216787%. (tomado de la página oficial de la demandanda y de los certificados de existencia y representación legal que obran en el Expediente digital. CJU-133, cuaderno 5. fl 66).
[40] Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Decreto Ley 663 de 1993 Artículo 29.