ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA NATALIA ÁNGEL CABO AL AUTO 2398/23 Referencia: expediente D-14503. Auto que rechazó las solicitudes de nulidad de la sentencia C-030 de 2023. Magistrados ponentes: José Fernando Reyes Cuartas Juan Carlos Cortés González. A continuación, presento la razón que me llevó a aclarar el voto en el auto 2398 de 2023. En esta providencia, la Corte Constitucional rechazó las solicitudes de nulidad formuladas en contra de la sentencia C-030 de 2023. Una de ellas fue rechazada por incumplir el requisito de oportunidad, mientras que la otra lo fue por el incumplimiento de la carga argumentativa. Aunque compartí la decisión mayoritaria sobre la improcedencia de la nulidad, aclaré el voto en esta ocasión para precisar que salvé parcialmente el voto en la sentencia C-030 de 2023. En dicha providencia, la Corte examinó las disposiciones de la Ley 2094 de 2021 que le otorgaron funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación -en adelante PGN- y modificaron el modelo de investigación y juzgamiento de servidores públicos, incluidos los de elección popular. Al examinar estas disposiciones, la Sala Plena encontró que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a la PGN transgredió el artículo 116 de la Constitución Política, razón por la que declaró inconstitucional esa atribución de competencias, decisión que compartí. Sin embargo, me aparté de la postura de la mayoría de la Sala que: (i) consideró que los demás elementos del nuevo modelo disciplinario resultaban constitucionales; (ii) restituyó a la PGN la competencia administrativa para imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular; e (iii) incorporó un mecanismo automático de revisión judicial de las decisiones emitidas por la PGN. Tal y como lo manifesté en el salvamento parcial de voto que presenté en esa ocasión de forma conjunta, con las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Diana Fajardo Rivera, no compartí con la mayoría de la Sala la decisión de restituirle a la PGN la competencia para destituir, suspender e inhabilitar a los servidores de elección popular, pues esa competencia desconoce el estándar de protección de los derechos políticos que se deriva del artículo 23.2. de la CADH, cuyo margen de interpretación se redujo como consecuencia de la sentencia Petro Urrego vs Colombia. Igualmente, disentí de la decisión de mantener la nueva estructura procesal e institucional creada en la Ley 2094 de 2021, pues esta respondía al otorgamiento de las funciones jurisdiccionales a la PGN, las cuales se declararon inconstitucionales en la sentencia. En concreto, como se puede verificar en el salvamento parcial de voto conjunto a la sentencia C-030 de 2023, las razones principales de mi disenso con la decisión mayoritaria estuvieron relacionadas con los siguientes aspectos: Primero, consideré insuficiente el examen en relación con la violación del artículo 116 superior, pues, a mi juicio, la Corte también debió declarar que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a la PGN transgredió los principios de imparcialidad e independencia que deben rodear el ejercicio de funciones jurisdiccionales. El diseño de la función jurisdiccional por parte de la PGN en la Ley 2094 de 2021 no aseguraba la independencia en la toma de decisiones, debido a que los funcionarios a los que se les atribuyeron competencias judiciales tienen una relación de dependencia y subordinación funcional frente al procurador general de la Nación y el viceprocurador general de la Nación, según el caso y, en consecuencia, están obligados a seguir sus instrucciones. Segundo, la mayoría de la Sala Plena le devolvió a la PGN la competencia administrativa para imponer sanciones disciplinarias de suspensión, destitución e inhabilidad a los servidores de elección popular. Esta decisión desconoció que, según el artículo 23.2 de la CADH, las autoridades administrativas no pueden imponerles a los funcionarios de elección popular sanciones que les restrinjan sus derechos políticos. También ignoró la voluntad del Congreso que buscó superar el modelo de procesamiento disciplinario administrativo. Para no incurrir en estas contradicciones, la Corte debió retirarle a la PGN la competencia para destituir, suspender e inhabilitar servidores de elección popular. Tercero, la decisión mayoritaria desconoció las sentencias C-146 de 2021 y C-091 de 2022. En la sentencia C-146 de 2021, se modificó la jurisprudencia constitucional sobre la comprensión de la garantía del artículo 23.2 de la CADH y se precisó que de esta disposición se deriva una prohibición a las autoridades administrativas para imponer sanciones temporales o definitivas a servidores públicos de elección popular para el desempeño de funciones públicas. Por su parte, la sentencia C-091 de 2022 consideró inconstitucional un mecanismo automático de revisión judicial de sanciones en el marco de procesos de responsabilidad fiscal al considerar que el carácter automático viola el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y las garantías del debido proceso. Al identificar el alcance de las dos sentencias mencionadas resulta evidente su contradicción con las consideraciones de la sentencia C-030 de 2023. De un lado, la decisión mayoritaria terminó por reintegrar las competencias a la PGN para destituir, suspender e inhabilitar servidores de elección popular y, de esta forma, desconoció que la PGN, al tratarse de una autoridad administrativa, no puede imponer ese tipo de sanciones a dichos sujetos. De otro lado, el remedio al que acudió la mayoría corresponde a un mecanismo judicial automático de revisión de la sanción, el cual reproduce rasgos de mecanismos judiciales que se han considerado inconstitucionales por esta corporación. Cuarto, el remedio por el que optó la mayoría de la Corte impacta negativamente en la efectividad en la investigación y el juzgamiento de servidores de elección popular y en la lucha efectiva contra la corrupción. Así, preservar una competencia sancionatoria inconstitucional en cabeza de la PGN y suspender la ejecución de las sanciones hasta que se adelante una intervención judicial termina por reducir la efectividad de la actuación del Estado en esta materia. En la sentencia C-030 de 2023, la mayoría de la Sala privilegió el otorgamiento de competencias a la PGN sobre la efectividad de la actuación disciplinaria que le interesa a la sociedad en conjunto, los derechos políticos del servidor elegido popularmente y de los electores, y las garantías judiciales que deben asegurarse a los servidores de elección popular. En quinto lugar, la mayoría de la Sala mantuvo el andamiaje procesal e institucional diseñado para el ejercicio de una función jurisdiccional que se declaró inconstitucional por violación del artículo 116 superior y que, como lo señalé, tampoco garantizaba la autonomía e independencia en la toma de las decisiones. Por lo tanto, a mi juicio, la decisión de inconstitucionalidad de las funciones jurisdiccionales otorgadas a la PGN también debió reflejarse en el diseño procesal y en la institucionalidad creada para ese propósito. Finalmente, la decisión mayoritaria, al desconocer el estándar de protección de los derechos políticos que se deriva del artículo 23.2 de la CADH, cuyo alcance varió con la sentencia Petro Urrego vs Colombia, afecta el diálogo entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para la armonización de los estándares de protección de los derechos humanos, autoriza el desconocimiento de una decisión judicial y con ello la vigencia del Estado de Derecho, y fractura una robusta práctica judicial que se ha nutrido de las decisiones de la CorteIDH como máximo tribunal de Derechos Humanos en la región. En estos términos aclaro mi voto en el presente asunto, NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada 1 El expediente fue originalmente repartido a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, pero su ponencia no fue acogida por la mayoría de la Sala Plena. Por tanto, el nuevo reparto correspondió por orden alfabético al magistrado José Fernando Reyes Cuartas. El magistrado Juan Carlos Cortés González fue designado co-ponente por la Sala Plena. 2 Director y abogados de la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ). 3 Reinaldo Villalba Vargas es presidente del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; Ángela María Robledo Gómez y Néstor Manuel Castro Acevedo son abogados de la misma colectividad. 4 "Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones" 5 Fundamento 96 de la Sentencia C-030 de 2023. 6 Fundamento 97 de la Sentencia C-030 de 2023. 7 Fundamento 363 de la Sentencia C-030 de 2023. 8 Dicho otorgamiento de funciones i) debe ser excepcional; ii) debe estar contenido en una norma con fuerza material de ley; iii) debe precisar las materias sobre las que se ejercen esas funciones, esto es, encontrarse definidas de manera clara y de acuerdo con un "ámbito material" delimitado y iv) no puede implicar la asignación de funciones para la investigación y juzgamiento de delitos a autoridades que ejercen funciones administrativas. 9 Fundamento 366 de la Sentencia C-030 de 2023. 10 Fundamento 369 de la Sentencia C-030 de 2023. 11 Fundamento 371 de la Sentencia C-030 de 2023. 12 Fundamento 372 de la Sentencia C-030 de 2023. 13 Ver fundamentos jurídicos 339 a 347 de la Sentencia C-030 de 2023. 14 Fundamento 374 de la Sentencia C-030 de 2023. 15 Sobre la solicitud de nulidad presentada por Jomary Ortegón Osorio y Juan David Romero Preciado argumentó que la "elusión" identificada por los solicitantes es una objeción subjetiva que pretende cuestionar la decisión. Contrario a lo expuesto por los ciudadanos, en concepto del Departamento Administrativo de la Función Pública, "el asunto fue minuciosamente analizado y discutido, como se aprecia en los textos del fallo mayoritariamente aprobado y de quienes salvaron el voto". Acorde con el escrito, no es correcto afirmar que se desconoció la sentencia proferida por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs Colombia porque (i) la jurisprudencia es fuente de derecho, pero no es norma jurídica; (ii) la jurisprudencia es un criterio auxiliar de la actividad judicial; (iii) el artículo 93 de la Constitución expresamente se refiere a tratados y convenios internacionales y no a jurisprudencia supranacional y (iv) decir que "la decisión de la CIDH señaló unas pautas al legislador colombiano y que dichos estándares no fueron cumplidos por la ley motivo de acusación" es solamente una apreciación subjetiva de quien solicita la nulidad. Respecto a la nulidad parcial solicitada por el ciudadano Julián González Escallón en la cual solicita que una exequibilidad modulada sea cambiada por una inexequibilidad, manifestó el departamento que "la decisión de constitucionalidad condicionada está tomada por la Corte Constitucional y proferir otra sentencia que diga lo contrario es algo que merece un riguroso análisis dada la trascendencia de la nulidad impetrada". En resumen, de las solicitudes de nulidad "no es posible extractar una sola violación seria y coherente a las causales de nulidad invocadas o sobre los vicios que en concreto deben dar lugar a la nulidad de la sentencia C-030 de 2023" solamente "se evidencia unos cuestionamientos de la interpretación dada a la norma demandada". 16 Acápite fundado en el Auto 055 de 2019, que a su vez reitera los autos 654 de 2018, 218 de 2009, 155 de 2013, 045 de 2014, 538 de 2015, 202 de 2016, 024 de 2017, 015A, 030 y 285 de 2018. 17 Así lo ha sostenido este Tribunal al indicar que la cosa juzgada "tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico". Autos 220 de 2021 y 029A de 2002, y Sentencia C-774 de 2001. 18 Es preciso aclarar que el Código General del Proceso no es una fuente principal sino supletoria dado que los asuntos que se tramitan ante la Corte Constitucional están regulados por normas legales y reglamentarias especiales (Decretos leyes 2067 y 2591 de 1991). Cfr. Auto 134 de 2019. 19 En el Auto 406 de 2020 se indicó: "[a] diferencia de los que ocurre con la admisibilidad de las demandas, en las que rige el principio pro actione, una vez la Corte Constitucional ha fallado, la solicitud de nulidad es rigurosa, porque se trata de controvertir la validez de una decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional". 20 Auto 180 de 2016. 21 Autos 220 de 2021, 043 de 2021, 180 de 2016 y 029A de 2002. 22 Auto 029A de 2002. 23 Auto 220 de 2021, 043 de 2021 y 393 de 2020. 24 Autos 423 de 2021, 220 de 2021, 043 de 2021, 180 de 2016 y 029A de 2002. 25 Auto 393 de 2020. 26 Auto 220 de 2021, 177 de 2021, 204 de 2021, 043 de 2021, 406 de 2020 y 393 de 2020. 27 Auto 376 de 2021, 220 de 2021, 406 de 2020, 180 de 2016, 309 de 2013 y 029A de 2002 28 Auto 440 de 2021. 29 Auto 043 de 2021, 423 de 2020, 393 de 2020, 068 de 2019 y 180 de 2016. 30 Cfr. sentencia T-282 de 1996 31 Auto 393 de 2020. 32 Autos 267 de 2021, 393 de 2020 y 024 de 2017. 33 (cfr. art. 302 CGP). El conteo del término de ejecutoria, en los casos de nulidad contra sentencias proferidas en ejercicio del control abstracto, comienza al día siguiente de la notificación por edicto (art. 16, Decreto ley 2067 de 1991). Autos 393 de 2020 y 024 de 2017. 34 La jurisprudencia constitucional ha indicado que la solicitud de nulidad debe ser: "(i) clara, esto significa que la argumentación planteada por el solicitante debe presentar una exposición lógica de las razones por las cuales cuestiona la providencia; (ii) expresa, es decir que la argumentación se funde en contenidos objetivos y ciertos de la providencia cuestionada, no así en interpretaciones subjetivas de la decisión o de la jurisprudencia constitucional; (iii) precisa, toda vez que los cuestionamientos que se hagan a la sentencia deben ser concretos, que no simples juicios generales e indeterminados acerca de la presunta irregularidad de la providencia; (iv) pertinente, por cuanto los cuestionamientos a la sentencia deben estar referidos a una presunta vulneración grave al debido proceso, no a reabrir el debate jurídico o probatorio concluido; y (v) suficiente, en la medida en que la argumentación desplegada debe aportar los elementos necesarios que permitan evidenciar la existencia de una presunta irregularidad violatoria del debido proceso". Auto 519 de 2015. Cfr. Autos 043 de 2021, 406 de 2020, 393 de 2020, 331 de 2020 y 052 de 2019. 35 Auto 055 de 2005. 36 En esa ocasión el juzgado de primera instancia informó que el fallo de la Corte fue notificado a la parte accionante, vía correo electrónico, el jueves 19 de agosto de 2021 a las 23.30. La Sala Plena consideró que tendría "como fecha de notificación el viernes 20 de agosto de este año". 37 Cfr. Caso López Mendoza vs. Venezuela, supra párr.107. 38 Párr. 132. 39 Párr. 154. 40 La Corte IDH hizo referencia a las consideraciones contenidas en los párr. 111 a 116 de la sentencia. 41 Sentencias C-111 de 2019, C-500 de 2014 y C-028 de 2006. 42 Sentencia C-101 de 2018. 43 Sentencia C-500 de 2014, reiterada en la Sentencia C-086 de 2019. 44 Corte IDH. Caso Petro Urrego vs. Colombia (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), Sentencia de 8 de julio de 2020, Serie C No. 406, párr. 98. 45 Fundamento jurídico 279 de la Sentencia C-030 de 2023. 46 Respecto de esta resolución los solicitantes resaltan dos puntos (i) que integra la parte resolutiva de la sentencia Petro Urrego vs. Colombia y (ii) que fue puesta en conocimiento de la Corte Constitucional. Según el escrito de nulidad en esta resolución "la Corte IDH fue explicita al afirmar que la reforma al régimen disciplinario contenida en [la Ley 2094 de 2021] no era una medida pertinente para cumplir con las obligaciones internacionales del Estado Colombiano". Por lo tanto, era pertinente analizar "la idoneidad de la Ley 2094 de 2021 como una medida estatal para garantizar los derechos al debido proceso y la representación política", su elusión, "resulta ostensible y significativo" en la decisión. 47 Sentencia C-269 de 2014. 48 En efecto, esta corporación ha sido clara en afirmar que "no es juez de convencionalidad". Acorde con las sentencias C-028 de 2006, C-458 de 2015, C-146 de 2021, entre otras, esta Corte "no está llamada a verificar la concordancia abstracta de la legislación nacional con los tratados internacionales que obligan al Estado" y "la confrontación de una ley con un tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automática de constitucionalidad o inconstitucionalidad". Por el contrario, como se explicó, al efectuar el control (abstracto) de constitucionalidad de las leyes, la Corte Constitucional debe interpretar sistemáticamente las normas que integran el bloque de constitucionalidad y armonizarlas con la Constitución Política. // En efecto, el CCI [control de convencionalidad interamericano] implica la existencia de normas supraconstitucionales que sirven de parámetro de convencionalidad para determinar la validez de las normas nacionales. Estas normas supraconstitucionales son, principalmente, la CADH y la jurisprudencia de la Corte IDH, en tanto contiene la interpretación autorizada de la Convención. Así, el CCI consiste en la confrontación de las normas nacionales con aquellas que integran el parámetro de convencionalidad. De tal suerte que las normas contrarias a dicho parámetro deben ser retiradas del ordenamiento jurídico, inaplicadas o interpretadas de conformidad al parámetro de convencionalidad, según lo permitan las competencias de la autoridad que efectúa el
CCI. En tales términos, los pilares del CCI son incompatibles con la Constitución Política, en particular, con los artículos 4 y 93, los cuales impiden (i) la existencia de normas supranacionales y (ii) la inclusión de la jurisprudencia interamericana dentro del parámetro de constitucionalidad. // En otras palabras, el CCI implica aceptar la existencia de normas supraconstitucionales (i.e. CADH y la interpretación que la Corte IDH ha efectuado de esta). Esta tesis es incompatible con el ordenamiento jurídico colombiano, por cuanto desconoce la supremacía constitucional y transmuta la naturaleza de la Corte Constitucional, que pasaría de ser juez constitucional a ser juez convencional. De igual forma, la Corte ha descartado la inclusión de la jurisprudencia interamericana en el bloque de constitucionalidad y ha sostenido que, en principio, tales decisiones "no puede[n] ser trasplantada[s] automáticamente al caso colombiano en ejercicio de un control de convencionalidad que no tenga en cuenta las particularidades del ordenamiento jurídico interno". 49 Fundamento jurídico 170 de la Sentencia C-030 de 2023. 50 Sentencia C-146 de 2021. 51 Al respecto, es perfectamente posible que la derrota de una posición jurídica respecto de un determinado asunto genere un salvamento de voto al adoptarse una providencia, pero esa derrota por sí misma no dé lugar a que, ante una eventual petición de nulidad, se deba estar a favor de la nulidad. Los estándares de análisis para uno y otro momento son diferentes. 52 M.P. Carlos Bernal Pulido. 53 M.P. Cristina pardo Schlesinger. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 19