TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-235/25
INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Incumplimiento del presupuesto subjetivo
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 235 DE 2025
Referencia: Expediente CJU-6190
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la inspección de policía del municipio de Totoró, Cauca, y el resguardo indígena Paniquitá
Magistrado Sustanciador:
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente,
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El señor Francisco Campo Gurrute promovió una querella de policía contra el ciudadano José Antonio Zambrano Camayo, con el propósito de que se declare que el querellado está ejecutando actos de perturbación a la posesión sobre el predio La Esperanza, ubicado en la vereda Tierras Blancas del municipio de Totoró, Cauca, propiedad del demandante[1].
2. El querellante explicó que su lote de terreno colinda por el sur con [el] predio de José Antonio Zambrano Camayo, Quebrada El Lecheral o La Victoria[2]. Informó que el señor Zambrano, ha realizado las siguientes acciones sin contar con su autorización: (i) ingreso irregular a su propiedad, (ii) construcción no autorizada de una vivienda, y (iii) desarrollo de actividades de siembra, entre otras conductas invasivas[3].
3. Por lo anterior, solicitó a la inspección de policía[4]: (i) admitir la querella, (ii) brindar una solución benéfica ante los actos de perturbación en su propiedad, (iii) ordenar la demolición de la vivienda que actualmente se construye en su propiedad, y (iv) practicar una prueba testimonial. El accionante aportó una escritura pública constitutiva del título de compraventa del predio La Esperanza, identificado con folio de matrícula inmobiliaria 134-0002216, en el cual el funge como comprador[5]. Igualmente aportó folio de matrícula inmobiliaria[6].
4. El 17 de septiembre de 2024 la inspección de Policía Rural de la Zona Baja del municipio de Totoró, Cauca, de conformidad con lo establecido en el artículo 223 y siguientes del Código de Policía y Convivencia ciudadana y la Ley 1801 de 2016, admitió la querella de policía y ordenó la realización de una inspección ocular el 9 de octubre de 2024, en el predio[7]. En esta fecha la inspección de policía de Totoró, registró mediante acta[8]: (i) la apertura de audiencia pública, (ii) la participación de autoridades del resguardo indígena Paniquitá, (iii) la manifestación que hicieron estos de que la querella debe ser tramitada y decidida por la autoridad ancestral del resguardo y (iv) la petición de suspensión de la audiencia. Adicionalmente, en la misma acta, se registró que (v) el 17 de octubre de 2024:
( ) se reunieron la plana Mayor del Resguardo indígena, el suscrito inspector y sus anteriores autoridades Gobernadores los cuales contextualizaron el problema del predio el cual lleva más de 40 años con problemas por los linderos y problemas con el propietario en materia de convivencia, el cual no se hizo presente en la reunión, ante esto y al no encontrar una solución el suscrito inspector y el Jurídico del Resguardo Indígena de Paniquitá concluyeron que existe un conflicto positivo de competencias entre jurisdicciones (Jurisdicción especial Indígena- Cabildo de Paniquitá y Jurisdicción Ordinaria- Inspección de Policía del Municipio de Totoró) y que los presupuestos subjetivos, objetivos y normativos se cumplen para que la Corte Constitucional, Sala Plena, pueda dirimir el conflicto de Jurisdicciones.
5. En este contexto y por las razones mencionadas, el Inspector de Policía de Totoró, ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que zanje el conflicto de jurisdicciones. En el escrito de envío, el Inspector de Policía expresó que la Corte declararía quién tiene [la competencia para] el conocimiento sobre el asunto en mención[9].
6. El 28 de noviembre de 2024, el Gobernador del resguardo indígena Paniquitá, radicó un escrito ante la mencionada inspección de policía. Recapituló lo acaecido en la actuación y expresó que el predio objeto de controversia está inmerso dentro de la zona de resguardo indígena y en razón a nuestra territorialidad se hizo presencia de la plana mayor de nuestro resguardo y se le informó a usted que la querella que se tramitó en la Inspección de Policía debió ser tramitada y presentada ante la autoridad ancestral ( )[10].
7. Igualmente explicó que en la reunión previa se hizo un contexto de lo que ha sucedido con el predio, sus anteriores propietarios, y los problemas que se han presentado entre las partes. Finalmente expresó que trata de un conflicto positivo de competencias, a saber, entre la Jurisdicción Especial Indígena y la Jurisdicción Ordinaria; y que se cumplen los supuestos subjetivos, objetivos y normativos para que la Sala Plena dirima el conflicto.
8. El 6 de diciembre de 2024, la inspección de policía de Totoró, Cauca, envió el expediente a la Corte Constitucional, mediante un escrito en el cual precisó que se trataba de un proceso por perturbación a la posesión sobre un bien ubicado en el predio del resguardo indígena Paniquitá y que la remisión del expediente tenía como objetivo que la Corte determinara quién tiene [la competencia para] el conocimiento sobre el asunto en mención[11], y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 21 de enero de 2025[12].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
8. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Esta corporación ha advertido de manera reiterada que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[13].
10. En relación con el presupuesto subjetivo la Corte ha determinado que es necesario comprobar que: (i) dos autoridades judiciales que administran justicia, (ii) que pertenezcan a distintas jurisdicciones, (iii) reclaman o niegan ser competentes para asumir el conocimiento del asunto[14]. En este punto, además, es necesario hacer referencia a la facultad de las inspecciones de policía para proponer o participar en conflictos entre jurisdicciones[15].
11. El artículo 198 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana) dispone que las inspecciones de policía son autoridades de naturaleza administrativa que se encargan de conocer y dirimir los conflictos de convivencia ciudadana, de conformidad con las funciones específicas señaladas en el artículo 206 de la misma Ley.
12. Sin embargo, en virtud de lo establecido en el artículo 116 de la Constitución, las inspecciones de policía pueden ejercer funciones jurisdiccionales de manera excepcional y transitoria para conocer determinados asuntos. Según el Consejo de Estado, ello ocurre cuando la autoridad de policía actúa como un tercero para resolver los litigios en torno de la tenencia pacífica de un bien, cuando se susciten o hayan suscitado entre particulares ( ) [así como] la protección del statu quo[16].
13. En el mismo sentido, esta Corte ha sostenido de manera reiterada que cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales [17] (cursiva fuera de texto). De ahí que las decisiones que adoptan las inspecciones de policía en el marco de procesos policivos constituyan materialmente actos de administración de justicia[18], hagan tránsito a cosa juzgada formal[19] y no sean objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[20]. En cualquier caso, lo anterior no implica que al adelantar procesos policivos las inspecciones de policía pierdan su carácter de autoridades administrativas, sino que se revisten de manera transitoria de funciones jurisdiccionales.
14. Adicionalmente, la Corte ha identificado que los procesos policivos, si bien son autónomos, presentan muchas similitudes en su estructura con aquellos que se tramitan ante la jurisdicción ordinaria civil. De hecho, la corporación ha sostenido que el proceso policivo por perturbación de la posesión es de naturaleza civil[21] y que, por tanto, las normas que lo regulan deben complementarse con lo dispuesto en el Código General del Proceso[22]. De ahí que, al dirimir conflictos entre jurisdicciones en los que participa una inspección de policía en ejercicio de funciones jurisdiccionales, la Corte haya sostenido que aquella hace parte, funcionalmente, de la jurisdicción ordinaria[23].
15. Según el presupuesto objetivo debe existir una causa judicial sobre la cual verse la controversia, es decir, debe poderse verificar que existe un trámite de naturaleza jurisdiccional en proceso. No existirá conflicto cuando: (i) el litigio no está en trámite, no existe o ya finalizó; o (ii) cuando el debate procesal se centre sobre una causa diferente a la jurisdiccional; por ejemplo, de clase política o administrativa[24].
16. En relación con el supuesto normativo es pertinente considerar que en su virtud se exige que las autoridades en conflicto hayan hecho un pronunciamiento expreso sobre las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no, para adelantar y decidir el proceso. En este contexto no existe conflicto: (i) si aun cuando concurran, alguna de las autoridades no ha rechazado la competencia o no ha expresado la intención de asumirla o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades no tiene al menor un aparente fundamento normativo, por sustentarse en argumentos de mera conveniencia[25].
Caso concreto
17. Incumplimiento del presupuesto subjetivo. La Sala Plena observa que, en esta ocasión, si bien concurren dos autoridades con facultades para iniciar un conflicto entre jurisdicciones, no se cumple el presupuesto subjetivo, pues una de ellas no realizó una manifestación que permita determinar su postura en el trámite. Efectivamente, el conflicto se habría suscitado entre: (i) el gobernador del resguardo indígena Paniquitá, quien expresó de manera clara que se considera competente para tramitar y resolver el proceso iniciado por el señor Francisco Campo Gurrute (párrs. 4 y 6); y (ii) la Inspección de Policía de Totoró que, de conformidad con los fundamentos jurídicos expuestos previamente, ejerce funciones jurisdiccionales de manera excepcional y transitoria en los procesos policivos relativos al amparo de la posesión.
18. Sin embargo, respecto de esta última autoridad, en el expediente únicamente se encuentran dos expresiones: la primera, consignada en el acta de la diligencia del 17 de octubre de 2024, donde se registró que, tras escuchar al gobernador indígena y al no encontrar una solución, se concluyó la existencia de un conflicto positivo de competencia entre jurisdicciones y el cumplimiento de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo. La segunda, contenida en el escrito de remisión del expediente a la Corte, donde simplemente señaló que esta corporación debía determinar quién tiene [la competencia para] el conocimiento sobre el asunto en mención[26].
19. La Sala Plena considera que estas afirmaciones resultan insuficientes para la acreditación del requisito subjetivo, al no contener una manifestación clara, formal y explícita sobre el trámite posesorio[27]. En efecto, del contenido del acta y del documento de remisión del aparente conflicto a la Corte, no se desprende una expresión inequívoca de competencia. La autoridad de policía no especificó si rechazaba o reclamaba el conocimiento del proceso de posesión, limitándose a referir en términos genéricos que se cumplirían los requisitos para la configuración del conflicto, sin concretar su argumento en el sentido de indicar si ostentaba o no la competencia jurisdiccional. Esto genera incertidumbre sobre si la autoridad pretende oponerse a la posible competencia de la jurisdicción especial indígena y requerir la asignación del proceso, o si, por el contrario, considera que esa jurisdicción especial es quien debe continuar con la causa.
20. La Sala reitera que la configuración del conflicto requiere que las autoridades involucradas manifiesten de forma explícita e inequívoca si reclaman o rechazan la competencia para el asunto en cuestión. En el Auto 766 de 2022, la Corte, al valorar el cumplimiento del presupuesto subjetivo, advirtió que el juez había remitido la actuación a esta corporación con el fin de garantizar el debido proceso, sin realizar ninguna otra precisión. Así, sostuvo que el conflicto era inexistente en la medida que la autoridad no había expresado una posición formal y clara sobre la jurisdicción. Adicionalmente, destacó que la autoridad debió cuestionar la petición de la autoridad ancestral étnica, reafirmar la competencia de la jurisdicción ordinaria e indicar las razones que justificaban su postura. Solo en este momento y una vez trabado el conflicto, podía remitir la causa a la Corte Constitucional a efectos de resolver dicho debate.
21. En el Auto 983 de 2022, la Sala Plena sostuvo que [s]i bien, el Juez [ ] tras las intervenciones de las partes del proceso, la defensa, el gobernador del Resguardo [ ] y Fiscalía, indicó que en este caso se encontraban evidentemente en un conflicto entre jurisdicciones, y con esto entendió configurado el conflicto, lo cierto es que solo realizó mención de los factores que se requieren para otorgar el conocimiento a la jurisdicción indígena y el posible cumplimiento de estos, finalmente se limitó a remitir el expediente a la Corte Constitucional para la solución de un aparente conflicto entre jurisdicciones. Esta actuación, al no ser una expresión clara, explícita y fundamentada de la mencionada autoridad judicial, respecto a la afirmación o negación de su competencia en el proceso, no es suficiente para cumplir con los requerimientos del presupuesto subjetivo.
22. En el Auto 1068 de 2022, el juez remitió el proceso a la Corte tras considerar que se cumplían los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, pero sin precisar cuál era su postura particular frente al asunto. La Sala Plena determinó que no era posible entender superado el requisito subjetivo, toda vez que el juez no indicó de forma clara y expresa si reclamaba o rechazaba el conocimiento del caso.
23. Lo anterior permite concluir que, para entender configurado el conflicto entre jurisdicciones, es indispensable que las autoridades en conflicto señalen expresamente su posición. De ahí que no sea posible inferir manifestaciones implícitas o que la Corte interprete la postura que pudo o no asumir la autoridad a partir de su precario pronunciamiento. En este caso, el inspector de policía debió cuestionar la petición de la autoridad ancestral étnica, reafirmar la competencia de la jurisdicción ordinaria e indicar las razones que justificaban su postura. Solo en este momento y una vez trabado el conflicto, podía remitir la causa a la Corte Constitucional a efectos de resolver dicho debate[28].
24. En este contexto, se considera incumplido el presupuesto subjetivo, lo que impide la configuración del conflicto de jurisdicciones. Con todo, la Corte aclara que, aun si en gracia de discusión este se concluyera verificado, la inexistencia del conflicto persistiría, ya que tampoco sería posible encontrar acreditado el presupuesto normativo. El inspector de policía también omitió exponer las razones normativas y/o jurisprudenciales por las cuales la jurisdicción ordinaria ostentaría la competencia para dirimir el asunto.
25. Por esta razón la Sala declarará la inhibición respectiva por incumplimiento del presupuesto normativo y devolverá el proceso al despacho remitente.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el asunto de la referencia, por incumplimiento del presupuesto subjetivo
Segundo. REMITIR el expediente CJU-6190 a la inspección de policía del municipio de Totoró, Cauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del proceso policivo.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf, p.2.
[2] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf, p.3.
[3] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf, p.3.
[4] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf , p. 4.
[5] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf, p.7.
[6] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf, p.13.
[7] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf, p.17.
[8] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf, p.21.
[9] [9] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf, p.1.
[10] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf, p.23.
[11] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf, p.1.
[12] Expediente digital, archivo 03CJU-6190 Constancia de Repartopdf.
[13] Auto 155 de 2019.
[14] Auto 1068 de 2022.
[15] Este acápite retoma las consideraciones del Auto A-954 de 2024, respecto del cumplimiento del presupuesto subjetivo en esta clase de conflicto de jurisdicciones.
[16] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de mayo de 2015, Exp. 34121. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp. 15883.
[17] Auto 905 de 2022. En el mismo sentido, los autos 2334 de 2023, 527 de 2023, 1163 de 2022, 905 de 2022, 718 de 2022, 1164 de 2021, 642 de 2021 y las sentencias T-176 de 2019, T-548 de 2013 y T-1104 de 2008.
[18] Sentencia T-548 de 2013.
[19] Sentencia C-241 de 2010.
[20] Artículo 105.3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[21] Sentencia C-241 de 2010.
[22] Auto 905 de 2022 y sentencias T-091 de 2003 y T-289 de 1995.
[23] Así se decidió, por ejemplo, en los autos 618 de 2024, 2334 de 2023 y 642 de 2021.
[24] Auto A-155 de 2019.
[25] Auto A-155 de 2019.
[26] Expediente digital, archivo OFICIO N° 3413 - 024pdf, p.1.
[27] Autos 284 del 2021, 166 de 2022, 935 de 2022 (CJU-2200), 927 de 2022 (CJU-1925) y 1068 de 2022, entre otros.
[28] Corte Constitucional, Auto 766 de 2022.