REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
AUTO 2336 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4197
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla.
Magistrada sustanciadora:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 21 de enero de 2021, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR 28790 del 8 de marzo de 2013, por la cual, se reconoció pensión de vejez en favor de Maura Helena Berrio Hernández. Lo anterior, al evidenciar, en la investigación administrativa adelantada, que la demandada ya gozaba de una pensión reconocida en el RAIS[1]. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de lo pagado a título de mesadas, retroactivo [y] aportes a salud, con ocasión del reconocimiento de la [p]ensión de [v]ejez[2].
2. Por reparto, el proceso correspondió al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B. No obstante, mediante auto del 21 de julio de 2022, el tribunal declaró de oficio su falta de competencia y ordenó remitir el proceso a los juzgados Laborales del Circuito de Barranquilla. En su criterio, como la controversia es relativa a la seguridad social e involucra a un trabajador del sector privado y a una entidad administradora de pensión, el litigio debe ser decidido por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[3], y no por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a la cual le corresponde decidir asuntos donde la prestación reclamada deviene de una relación legal y reglamentaria entre el Estado y un servidor público[4]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 y 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 2 del Decreto 2158 de 1948; además, citó los expedientes 25000234200020150277501(3582-16) de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado y 76001233300020150096801 (1290-2017) de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado.
3. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla. Mediante auto del 3 de noviembre de 2022, el juez declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo con el Tribunal Administrativo del Atlántico. Sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto, en virtud de lo establecido en los artículos 104 y 138 del CPACA y la Sentencia SU-182 de 2019. Esto, por las siguientes razones: (i) el CPACA señala que el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado[5]; y (ii) la Corte Constitucional refirió que [l]a administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de [la revocatoria], sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho[6].
4. El 19 de mayo de 2023[7], el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.
5. El 4 de septiembre de 2023, el expediente fue repartido al despacho de la magistrada ponente[8].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución GNR 28790 del 8 de marzo de 2013, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones
8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.[12] |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14]. |
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que el asunto sub examine configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones por las siguientes razones:
(i) El presupuesto subjetivo se satisface, porque se enfrentan dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes, a saber: (i) el Tribunal Administrativo del Atlántico, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, que pertenece a la jurisdicción ordinaria[15].
(ii) El presupuesto objetivo está acreditado, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.
(iii)Se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párr. 2-3, supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
10. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[16]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[17]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[18], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[19]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[20], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Caso concreto
11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda Colpensiones solicita (i) la nulidad de la Resolución GNR 28790 del 8 de marzo de 2013, que ella misma profirió, y (ii) a título de restablecimiento del derecho, que se ordene a Maura Helena Berrio Hernández reintegrar las prestaciones pagadas con ocasión al reconocimiento de la pensión de vejez.
12. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo del Atlántico y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4197, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Atlántico es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 28790 del 8 de marzo de 2013.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-4197 al Tribunal Administrativo del Atlántico, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 08001310500820220031700 C1.pdf., f. 2.
[2] Ib.
[3] Ib., f. 4.
[4] Ib., f. 3.
[5] Expediente digital. 08001310500820220031700 C12.pdf., f. 5.
[6] Corte Constitucional, sentencia SU 182 de 2019.
[7] Expediente digital. 08001310500820220031700 C13.pdf., f. 1.
[8] El expediente fue enviado al despacho el 8 de septiembre de 2023.
[9] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[14] Id.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 2. Tribunales Administrativos».
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[17] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[18] CPACA, art. 104.
[19] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.