REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO Nº 2335 DE 2023
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: expediente CJU-4184
Conflicto de jurisdicciones entre el entre el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Jorge Enrique Garzón Rivera, en su calidad de apoderado del señor Frank Gregory Duque Sánchez presentó demanda ordinaria laboral de primera instancia en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Lo anterior, con el objeto que se reconozca la existencia de un único contrato de trabajo a término indefinido entre el accionante y la demandada desde el 23 de julio de 2010 hasta el 30 de septiembre de 2020. Además, que se declare que el demandante tuvo la categoría de trabajador oficial, y se reconozcan en su favor primas, cesantías, auxilios e indemnización por despido injusto.
2. Alegó el demandante que la vinculación del señor Duque Sánchez con la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. fue a través de contratos de prestación de servicios sucesivos en el cargo de camillero; no obstante, laboró de manera constante e ininterrumpida contrario a lo que se produce en un contrato de prestación de servicios, donde su vigencia es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado. Señaló que el horario de trabajo que debía cumplir era de domingo a domingo en turnos rotativos de lunes a viernes de 07:00 am a 01:00pm, turno noche de 07:00 pm a 07:00 am y sábados y domingos de 07:00 am a 07:00 pm.[1]
3. El 2 de diciembre de 2021, el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá inadmitió la demanda y concedió 5 días para subsanarla.[2] Superados los yerros, el 1º de junio de 2022, la admitió.[3] El 19 de enero de 2023, el referido juzgado rechazó la demanda, por falta de competencia, y dispuso su remisión a los juzgados administrativos (reparto). Indicó que de conformidad con los Autos 492, 617, 680 y 684 de 2021 proferidos por esta Corte en asuntos en los que se pretende la declaratoria de un contrato de trabajo, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Resaltó que, el objeto del proceso es establecer si se configuró un vínculo laboral a través de contratos de prestación de servicios, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública.[4]
4. El 30 de marzo de 2023, el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda no avocó el conocimiento de la acción, planteó conflicto y dispuso la remisión del expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Indicó que, de conformidad con el artículo 105 del CPACA: ( ) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: ( ) 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de los procesos donde estén involucradas las entidades públicas (factor orgánico), salvo, aquellos conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, es decir, cuando la vinculación con la entidad pública no sea de naturaleza legal y reglamentaria (empleado público), sino que provenga de un contrato de trabajo (trabajador oficial), por lo que no le es dable conocer la demanda de la referencia.[5]
5. La Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos remitió el expediente a esta Corporación mediante correo del 18 de mayo de 2023.[6]
6. En sesión virtual del 4 de septiembre de 2023, se repartió el asunto de la referencia al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera. El 8 de septiembre siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR.[7]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[8] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[9] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[10] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[11]
9. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá) y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda), cumpliéndose el presupuesto subjetivo. (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de demanda presentada por Frank Gregory Duque Sánchez en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo).
10. Específicamente, el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá acudió a los Autos 492, 617, 680 y 684 de 2021 de esta Corporación. Por su parte, el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda referenció los estipulado en el artículo 105 del CPACA.
3. Jurisdicción competente para conocer de la declaración de un contrato realidad presuntamente encubierto por contratos de prestación de servicios con entidades públicas. Reiteración de jurisprudencia
11. Desde los Autos 479[12] y 492 de 2021,[13] esta Corporación ha sostenido de forma reiterada que la competencia judicial para conocer de las demandas que se presenten en contra de las entidades públicas, con el fin de obtener la declaración de un contrato realidad presuntamente encubierto en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
12. Para efectos de tomar esta determinación, en el Auto 479 de 2021 se tuvo en cuenta: (i) las modalidades de vinculación con el Estado; (ii) las normas que regulan las autoridades competentes para resolver controversias que derivan de las relaciones laborales con el Estado y los conflictos relacionados con los contratos estatales; (iii) y la jurisprudencia sobre la materia. A partir de lo cual, se concluyó que la competencia pertenecía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto:
a. El asunto cuestionaba la legalidad de unos contratos de prestación de servicios suscritos entre una entidad pública y el demandante, es decir, lo que se proponía era el examen de la actuación de la administración con la revisión de contratos estatales en aras de establecer, ( ) con base en el acervo probatorio, si a pesar de celebrar formalmente un contrato de prestación de servicios se configuró o no, realmente, un contrato laboral. ( ). Por tanto, la competencia se desprendía tanto de la cláusula general de competencia del inciso primero del artículo 104 del CPACA, como de la disposición especial contenida en el numeral 2 de la misma norma.
b. Se descartó la aplicación de la posición de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por cuanto el objeto de la controversia conlleva a ( ) evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para establecer si la labor contratada corresponde a una función que no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados es el juez contencioso. ( )
c. Examinar preliminarmente las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado en aras de establecer la competencia, constituía un examen de fondo de la controversia, configurando un pronunciamiento sobre la existencia de una relación laboral, por parte de una autoridad judicial que no tenía la competencia para ello. De ahí que la misma sólo podía ser decidida por el juez contencioso administrativo, facultado para valorar las actuaciones de la administración. Aunado a que dicha valoración preliminar conllevaría a que la jurisdicción competente para resolver el litigio se encontrara en debate durante toda la controversia.[14]
13. Consideraciones de contenido similar fueron desarrolladas por la Corporación en el Auto 492 de 2021,[15] tratándose de un asunto que había sido iniciado mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra una entidad territorial, y no como una demanda ordinaria laboral como sí ocurrió en el caso anterior. La Corte atribuyó competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa insistiendo en que (i) en estricto sentido, se discutía la validez de un acto administrativo -por intermedio del cual la administración dio respuesta a la reclamación del contratista- y la legalidad de la modalidad contractual utilizada; (ii) las pretensiones se fundamentaban en un contrato estatal de prestación de servicios; (iii) el juez contencioso era el competente para validar si la labor contratada no podía realizarse con personal de planta o requería conocimientos especializados, al tenor de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993; y (iv) el objeto del proceso consistía en establecer si se configuró un vínculo laboral por intermedio de contratos de prestación de servicios, es decir, se trataba de un juicio respecto de la actuación de la entidad pública. Esta posición ha sido reiterada en múltiples pronunciamientos por la Corporación, entre otros: los Autos 617 de 2021,[16] 705 de 2021;[17] 319 de 2022,[18] 406 de 2022,[19] y 500 de 2022.[20]
4.
Análisis del caso concreto:
14. La Sala concluye que la demanda presentada por el señor Frank Gregory Duque Sánchez en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., por medio de la cual solicita la aplicación de la primacía de la realidad y, en consecuencia, que se declare que entre ambas partes de la litis existió una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones e indemnizaciones a las que afirma tener derecho, debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 492 de 2021.
15. Si bien el demandante pretende que se declare que la relación laboral correspondió a la propia de los trabajadores oficiales, también se extrae del escrito inicial que el vínculo con la demandada se produjo a través de sucesivos contratos de prestación de servicios. En ese sentido, la pretensión principal de este asunto corresponde a la declaratoria de una relación laboral presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios, es decir, que la controversia se enmarca primigeniamente en la denuncia de una posible desnaturalización del contrato de prestación de servicios con una entidad del Estado, lo que implica que el caso bajo estudio sea de competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, toda vez que es la llamada a controlar la legalidad de las actuaciones de la administración, sin que para estos asuntos se entre a analizar la naturaleza del demandante dentro de las categorías del empleo público.
16. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda conocer de la demanda. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
17. Regla de decisión. ( ) La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado ( ).
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el señor por el señor Frank Gregory Duque Sánchez en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4184 al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Trece Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Documento digital denominado 001- Demanda.pdf.
[2] Documento digital denominado 009- Auto inadmite demanda.pdf.
[3] Documento digital denominado 015 Admite demanda 2021-237.pdf .
[4] Documento digital denominado 020AutoRechaza PorCompetencia .pdf.
[5] Documento digital denominado 024 AutoConflicto Competencia.pdf.
[6] Documento digital denominado 02CJU-4184 Correo Remisorio.pdf.
[7] Documento digital denominado 03CJU-4184 Constancia de Reparto.pdf.
[8] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. A.V. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo. A.V. Antonio José Lizarazo Ocampo. A.V. José Fernando Reyes Cuartas. A.V. Alberto Rojas Ríos.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Regla de decisión: De conformidad con lo señalado, la Corte concluye que según lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
[13] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Regla de decisión: La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
[14]( )En efecto, si el factor que define la jurisdicción es el tipo de vinculación que materialmente desempeñaba el servidor, es claro que dicha condición solo puede determinarse con certeza en la sentencia. En contraste, la solución adoptada por la Corte Constitucional implica que la jurisdicción no se cuestionará permanentemente dentro del trámite, pues ella se define por la existencia de un contrato de prestación de servicios estatal inicial, respecto del cual se denuncia su posible desnaturalización, lo que ubica este asunto dentro de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. // Aunado a lo anterior, este Tribunal considera que revisar, aun preliminarmente, las funciones desempeñadas por el demandante, para asimilarlas a las desarrolladas por un empleado público o un trabajador oficial, expondría al actor equivocadamente ante una jurisdicción que no tiene competencia para conocer de este tipo de asuntos, con la consecuente pérdida de oportunidad para adelantar el trámite judicial de su reclamación. ( ).
[15] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[16] M.P. Alberto Rojas Ríos. CJU-479.
[17] M.P. Alberto Rojas Ríos. CJU-322.
[18] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. CJU-1336.
[19] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. CJU-1303.
[20] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. CJU-428.