Sentencia A. 231/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-231/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de demandas laborales promovidas por empleados públicos contra empresa social del estado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO N^o 231 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6182

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala 003 de decisión laboral, y el Juzgado 013 Administrativo del Circuito de Barranquilla.

 

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

 

Bogotá D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.       Causa judicial. Hugo Enrique Méndez Martínez, a través de apoderado judicial, promovió demanda ordinaria laboral contra el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla (Distrito de Barranquilla), la Fiduciaria La Previsora (Fiduprevisora), y la Empresa Social del Estado Redehospital liquidada (ESE Redehospital de Barranquilla)[1]. En su demanda, el demandante pretende que (i) se declare que existió un contrato de trabajo que terminó de manera unilateral por parte del extremo patronal, sin justa causa; (ii) se tenga como tiempo de servicio el comprendido entre el 23 de septiembre de 1994 y el 15 de enero de 2010, fecha en la que se comunicó la Resolución de retiro; (iii) se declare que, durante la relación laboral, la parte demandada no canceló completos los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones; (iv) se condene a la parte demandada a reintegrarlo al mismo cargo que desempeñaba u otro similar a término; y (v) se condene al pago de lo debido por concepto de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones[2].

 

2.       Como sustento de las pretensiones la parte actora señaló que (i) desempeñaba labores como trabajador oficial en la entidad ESE Redehospital de Barranquilla, en el cargo de conductor, código 480 grado 32; (ii) se vinculó a la entidad mediante contrato laboral a término indefinido; (iii) laboró de forma continua desde el 23 de septiembre de 1994 hasta el 15 de enero de 2010, fecha en la cual se notificó la Resolución mediante la cual la Administración suprimió el cargo que ocupaba; (iv) la indemnización liquidada es inferior a lo que realmente le corresponde, dado que como fecha de ingreso se tomó el 3 de octubre de 1994 y como fecha de salida el 23 de septiembre de 2009; (v) estaba sindicalizado y se beneficiaba de la Convención Colectiva firmada entre el sindicato ANTHOC Seccional Atlántico y el Distrito de Barranquilla; (vi) la Alcaldía del Distrito de Barranquilla expidió el Decreto 0883 de 2008, por medio del cual “se suprime y ordena la liquidación de la Red Pública Hospitalaria de Barranquilla”. En el Decreto referido se delegó a la Fiduprevisora la supresión de cargos de la ESE en liquidación; (vii) mediante Resolución 2593 del 21 de septiembre de 2009 “se ordenó el pago de salarios, prestaciones sociales, deuda laboral, cesantías e indemnización con plazo preventivo, por la terminación de un contrato de trabajo”; (viii) mediante Acta del 22 de septiembre de 2009, se presentó a la Alcaldía del Distrito de Barranquilla el informe final de la liquidación de la ESE Redehospital, la cual se publicó el día 23 del mismo mes y año, y, a partir de la publicación del Acta del 22 de septiembre de 2009, todos los cargos de la ESE Redehospital fueron suprimidos y los contratos de trabajo terminados[3].

 

3.       Trámite en la jurisdicción ordinaria. El 5 de septiembre de 2011, el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Barranquilla admitió la demanda y dispuso correr traslado a la parte demandada[4]. Luego, el 29 de abril de 2013, celebró audiencia de conciliación y resolvió excepciones previas[5][6]. Más adelante, el 12 de agosto de 2016, continuó con el trámite de audiencia, agotando las etapas de saneamiento, fijación del litigio y decreto de pruebas[7]. Posteriormente, el 27 de febrero de 2017, llevó a cabo audiencia de trámite y practica de pruebas[8], la cual continuó los días 26 de abril[9], 13 de junio[10], 1 de agosto[11], 19 de septiembre[12], 5 de diciembre del mismo año[13], 15 de junio[14], 7 de septiembre[15], y 16 de noviembre de 2018[16]. Por último, el 10 de mayo de 2019, emitió sentencia en la que declaró probadas las excepciones denominadas inexistencia de la obligación y falta de legitimación en la causa por pasiva, absolvió a las demandadas de todas las pretensiones y condenó en costas a la parte vencida[17]. Contra la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, concedido en auto del 5 de junio de 2019[18].

 

4.       Manifestación de competencia de la Jurisdicción Ordinaria. En auto del 2 de julio de 2024, la Sala 003 de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla se abstuvo de resolver el recurso de apelación propuesto contra la sentencia del 10 de mayo de 2019, declaró la nulidad de lo actuado a partir de la sentencia de primera instancia y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Barranquilla[19]. Argumentó que el demandante no demostró haber tenido la calidad de trabajador oficial, por lo que, en atención al criterio orgánico y la entidad con la cual existía un vínculo, corresponde la definición del asunto a la jurisdicción contencioso administrativa. Como sustentó de la decisión hizo referencia al Decreto 3135 de 1968, donde se estableció como regla general la de empleados públicos para los servidores de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos, y como excepción la de los trabajadores oficiales, para quienes se ocupen de la construcción y sostenimiento de obras públicas[20]; y a los artículos 25 de la Ley 10 de 1990, 2.1 del Código de Procedimiento del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS) y 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[21].

 

5.       Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Declarada la falta de competencia, el proceso fue asignado por reparto al Juzgado 013 Administrativo del Circuito de Barranquilla, quien en Auto del 7 de octubre de 2024[22] alegó su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional[23]. Para justificar su posición, sostuvo que del texto de los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA y 2.1 del CPTSS se infiere que los conflictos que surjan entre los trabajadores oficiales y las entidades públicas deben ser decididos por la jurisdicción ordinaria. Además, indicó que en el expediente reposa contrato individual de trabajo a término indefinido y que el Consejo de Estado ha señalado que “la característica principal de estos trabajadores oficiales, consiste en que se encuentran vinculados a la administración mediante un contrato de trabajo, lo cual los ubica en una relación de carácter contractual laboral semejante a la de los trabajadores particulares”[24]. En conclusión, señaló que pese a la naturaleza de la entidad territorial en la cual el demandante desempeñaba sus funciones, el factor que determina la jurisdicción en el asunto es la calidad del sujeto y las funciones desempeñadas por el convocante, que fue vinculado mediante contrato individual de trabajo.

 

6.       Reparto al despacho sustanciador. El 5 de diciembre de 2024, la Secretaría del Juzgado 013 Administrativo del Circuito de Barranquilla remitió el expediente a esta Corporación[25]. En sesión virtual del 21 de enero de 2025, el asunto fue repartido a la magistrada ponente[26] y el 23 del mismo mes y año, la Secretaría General remitió el expediente digital respectivo al despacho sustanciador, a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[27].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

7.       La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[28].

 

2.     En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

8.       Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[29]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Cuadro 1. Presupuestos de un conflicto de jurisdicciones.

9.       En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos tal y como se expone a continuación:

 

i.       Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala 003 de decisión laboral, que integra la Jurisdicción Ordinaria y el Juzgado 013 Administrativo del Circuito de Barranquilla, que pertenece a la Jurisdicción Contencioso Administrativo.

 

ii.     Presupuesto objetivo: el conflicto versa sobre el conocimiento de una demanda presentada por Hugo Enrique Méndez Martínez contra el Distrito de Barranquilla, la Fiduprevisora, y la ESE Redehospital de Barranquilla, con la que se pretende la declaración de existencia de un contrato de trabajo que terminó de manera unilateral por parte del extremo patronal y se condene por concepto de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones.

 

iii.  Presupuesto normativo: ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala 003 de decisión laboral, citó el Decreto 3135 de 1968, y los artículos 25 de la Ley 10 de 1990, 2.1 del CPTSS y 104.4 del CPACA para apartarse del conocimiento del asunto (ver 4 supra); y el Juzgado 013 Administrativo del Circuito de Barranquilla justificó su decisión en los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA y 2.1 del CPTSS, así como una decisión del Consejo de Estado (ver 5 supra).

 

3.     Jurisdicción competente para decidir demandas dirigidas contra Empresas Sociales del Estado en las que se solicita el reconocimiento de una relación laboral y los derechos que surgen de aquella. Reiteración de jurisprudencia

 

10.   El numeral 1° del artículo 2° del CPTSS dispone que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conoce de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo; y el numeral 5° adiciona aquellos que pretenden la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. Por su parte, el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP) señala que corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. En la misma línea, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 5 de la Ley 1285 de 2009, señala que la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción[33].

 

11.   Por otro lado, el artículo 104 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa; así como los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público[34]. Ahora bien, en cuanto a los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, el numeral 4 del artículo 105 de la norma procesal en comento los excluye del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

12.   Posteriormente, a través del Auto 796 de 2021, esta Corporación estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las demandas laborales interpuestas contra empresas sociales del Estado (ESE), cuando estas sean promovidas por quien sería empleado público, según las funciones desempeñadas por este en la entidad, de conformidad con lo previsto por la Ley 10 de 1990.  En ese asunto, la Sala Plena concluyó que para determinar la jurisdicción competente para  “conocer de un asunto en el que se pretende el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales contra una empresa social del Estado, no solo debe tenerse en cuenta la naturaleza de la vinculación, sino que el numeral 4 del artículo 104 del CPACA debe interpretarse a la luz de las normas especiales de estas entidades, las cuales establecen que la vinculación de su personal, es por regla general, como empleados públicos, salvo que se desempeñen en el ‘mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales’, caso en el cual son trabajadores oficiales, y por tanto, se aplicaría el numeral 4 del artículo 105 del CPACA”[35].

 

13.   Ahora bien, respecto a los conductores de ambulancia, esta Corporación en el Auto 2268 de 2023 refirió que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia determinó que quienes se desempeñan esa función son considerados empleados públicos. Esto se fundamentó en que el cargo implicaba más que simplemente conducir, ya que consiste en el traslado de pacientes en estado crítico, urgente o limitado, lo que requiere un conocimiento mínimo de atención prioritaria y la acreditación de un curso de primeros auxilios acorde con la naturaleza asistencial de la prestación del servicio de salud. Sobre este punto, en el Auto 491 de 2021 esta Sala diferenció las funciones de un conductor de ambulancia de las de un conductor común. Señaló que las funciones del primero se encuadran en las de carácter asistencial, mientras que las del segundo no. Por lo tanto, quienes desempeñan funciones de conductor de ambulancia no son considerados trabajadores oficiales, sino empleados públicos.

 

14.   Finalmente, en el Auto 863 de 2021, la Sala Plena indicó que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo”.

 

15.   Para llegar a esta determinación se recordó que (i) “la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se determina mediante dos criterios concurrentes: el orgánico y el funcional, esto es, la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”[36]; y que (ii) “al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural. No obstante, para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador (…) debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto”[37].

 

4.     Análisis del caso en concreto

 

16.   En el presente asunto, la Sala Plena advierte que se presentó un conflicto de jurisdicciones entre la Sala 003 de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla y el Juzgado 013 Administrativo del mismo Circuito y, con base en las consideraciones planteadas, dirime el conflicto a favor del Juzgado 013 Administrativo del Circuito de Barranquilla.

 

17.   A la anterior determinación se arribó porque, (i) aunque el demandante tuviera un contrato a término indefinido con la ESE demandada, la calidad de trabajador oficial y de empleado público no depende exclusivamente del instrumento formal que se utilizó para la vinculación, sino de las funciones realizadas[38]; (ii) la entidad demandada con quien el convocante afirma haber tenido un vínculo laboral, esto es la ESE Redehospital de Barranquilla, es un establecimiento público[39]; (iii) dentro de las plantas de personal de las empresas sociales del estado concurren empleados públicos y trabajadores oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 10 de 1990; y (iv) prima facie no es posible establecer si las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un empleado público o un trabajador oficial, pues ni en el contrato aportado ni en los hechos narrados en la demanda se aclararon las funciones propias del cargo denominado “conductor” para el cual había sido vinculado el accionante[40].

 

18.   En este caso, de las piezas procesales disponibles en el expediente no es posible determinar, prima facie, si el señor Hugo Enrique Méndez Martínez se desempeñaba como conductor común o como conductor de ambulancia, en atención a que las funciones propias del cargo para el cuál fue vinculado no se especificaron en el contrato aportado como prueba y no se cuenta con el respectivo manual de funciones para verificar las mismas.

 

5.     Regla de decisión

 

19.   Dadas las circunstancias, es necesario aplicar la regla de decisión fijada en el Auto 863 de 2021, a saber, “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo”.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala 003 de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla y el Juzgado 013 Administrativo del Circuito de Barranquilla y DECLARAR que el Juzgado 013 Administrativo del Circuito de Barranquilla, es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por Hugo Enrique Méndez Martínez contra el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, la Fiduciaria La Previsora, y la Empresa Social del Estado Redehospital liquidada.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6182 al Juzgado 013 Administrativo del Circuito de Barranquilla para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y a la Sala 003 de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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