REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2302 DE 2023
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-4036
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal
Magistrado Sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente auto, con fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial que suscita la controversia[1]. En el año 2021, el Instituto Financiero de Casanare (IFC), en ejercicio del medio de control de simple nulidad -acción de lesividad del acto administrativo[2]-, formuló demanda contra la Asociación de Tierra y Empleo (ASOTIEM) con el objeto de anular el acto administrativo denominado LIQUIDACIÓN CONTRATOS CUENTAS EN PARTICIPACIÓN NO 121 DE 2006 Y 078 DE 2006 SUSCRITO ENTRE EL INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE -IFC- Y ASOCIACIÓN DE TIERRA Y EMPLEO- ASOTIEM-, el cual fue firmado el 20 de junio de 2019 entre el gerente del IFC y el representante legal de ASOTIEM.
El IFC precisó en su demanda que se obligó en el acta de liquidación a pagar a ASOTIEM, la suma de QUINIENTOS VEINTICINCO MILLONES DE PESOS ($525.000.000) como participación de la venta del material vegetal, sin descuento, a través de cinco pagos iguales[3], cada uno por valor de CIENTO CINCO MILLONES DE PESOS ($ 105.000.000).
En este sentido, el IFC expuso que el acto administrativo objeto del litigio vulnera gravemente la Constitución y la ley, pues (i) atenta contra la moralidad pública al comprometer recursos del Estado; (ii) desconoce la Ley 80 de 1993 en cuanto a la necesidad de realizar un balance final al momento de liquidar contratos estatales; (iii) ASOTIEM no estaba llamada a recibir la cifra económica reconocida a su favor; y, (iv) la liquidación se firmó sin soporte técnico o financiero. Adicionalmente, señalo que el acto adolece de una serie de irregularidades como que (i) no fue realizado bajo el formato de la entidad; (ii) la liquidación no cuenta con informe técnico y financiero que determine el valor del vuelo forestal, las pérdidas, el valor de la inversión, el valor de las utilidades para las partes; y, (iii) se modifican las condiciones de los contratos[4], sin ningún tipo de sustento jurídico.
2. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante auto del 30 de julio de 2021[5], el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Yopal. En su criterio, el objeto del proceso está relacionado con un contrato de cuentas en participación suscrito entre el IFC y un particular, dentro del giro ordinario de los negocios de la primera entidad, por lo que, de conformidad con los artículos 104 y 105.1 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado[6], la competencia para conocer del proceso no es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino de la ordinaria.
3. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil[7]. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal, mediante auto del 24 de febrero de 2023[8], declaró la falta de competencia para conocer del asunto y dispuso regresarlo al Tribunal Administrativo de Casanare. Argumentó que, según los artículos 15 y 16 del CGP, 104, 105.1 y 152 del CPACA, el asunto corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, ya que versa sobre la nulidad de un acto administrativo de carácter particular. En todo caso, la demandante, por su naturaleza[9], no está sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia Financiera, por ende, respecto de ella no opera la excepción del artículo 105.1 del CPACA.
4. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El expediente fue repartido nuevamente al Tribunal Administrativo de Casanare. En decisión del 24 de abril de 2023[10], dicha autoridad reiteró los argumentos del auto emitido el 30 de julio de 2021 y ordenó remitir el asunto a esta Corporación por presentarse un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.
5. El 28 de abril de 2023 se recibió el expediente en esta Corporación[11]. En sesión del 16 de agosto de 2023, se repartió al magistrado sustanciador y se remitió al despacho el 18 del mismo mes y año[12].
II. CONSIDERACIONES
6. El caso reúne los presupuestos establecidos en el Auto 155 de 2019[13] para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, teniendo en cuenta que: (i) intervienen dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones, la ordinaria y la contencioso administrativa (presupuesto subjetivo); (ii) la disputa versa sobre el medio de control de simple nulidad -acción de lesividad contra acto administrativo- presentado por el IFC (presupuesto objetivo); y, (iii) ambos despachos plantean argumentos jurídicos dirigidos a sustentar su falta de competencia (presupuesto normativo). De un lado, el juez administrativo expone que, de acuerdo con los artículos 104 y 105.1 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer del caso, debido a que este se relaciona con un contrato de cuentas en participación suscrito entre el IFC y ASOTIEM, dentro del giro ordinario de los negocios del primero. Por su parte, el juez civil señala que la controversia versa sobre la nulidad simple de un acto administrativo proferido por una entidad no sujeta al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera, luego, lo solicitado concierne a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme a los artículos 15 y 16 del CGP y 104, 105.1 y 152 del CPACA.
7. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Sala dirimirá la controversia bajo estudio. Con ese propósito, se revisará: (i) la naturaleza jurídica del IFC, (ii) la competencia jurisdiccional para conocer del medio de control de simple nulidad y la acción de lesividad, y (iii) la excepción del artículo 105.1 del CPACA.
8. Naturaleza jurídica del Instituto Financiero de Casanare. El IFC es una entidad descentralizada del nivel departamental, creada mediante el Decreto No. 107 del 27 de julio de 1992 y reorganizada a través del Decreto No. 0073 del 30 de mayo de 2002[14], como empresa de gestión económica de carácter departamental y sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado -Ley 489 de 1998-. Está dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Además, se encuentra vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico, Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente[15] de la Gobernación de Casanare.
Tiene por objeto: el desarrollo económico y social del departamento y la región mediante la gestión económica, la financiación para la ejecución de obras, programas y proyectos de desarrollo local, municipal, departamental y regional a través de los servicios y asesoría integral, financiera y de crédito[16]. Su labor comprende cuatro ejes (i) generar estímulos de desarrollo social y económico del departamento[17]; (ii) contribuir a la ejecución de los programas de desarrollo del departamento[18]; (iii) brindar servicios de capacitación a funcionarios del departamento, alcaldías y usuarios a través de su Escuela de Negocios; y (iv) financiar estudios de educación superior a estudiantes del departamento, dentro y fuera del país, conforme al plan de desarrollo departamental y a las políticas fijadas para ello.
9. Competencia jurisdiccional para conocer del medio de control de simple nulidad. Según el artículo 137 del CPACA, la acción de simple nulidad procede contra los actos de carácter general y particular, caso este último cuando comporte un especial interés para la comunidad y, cuando no se esté́ en presencia de una pretensión litigiosa. En este entendido, el artículo en mención expone cuatro casos en las que excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular:
1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.
2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.
4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
En tanto, cuando sea procedente la simple nulidad, será la jurisdicción contencioso administrativa la llamada a resolver el asunto según lo establecido en el artículo 104 del CPACA:
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (Negrilla y subrayado fuera del texto original)
10. Competencia jurisdiccional para conocer de la acción de lesividad. La acción de lesividad ha sido enmarcada por la jurisprudencia de esta Corporación y la del Consejo de Estado según lo establecido en los artículos 97, 104, 137 y 138 del CPACA, aunque esta no se encuentre expresamente referida en dicho ordenamiento.
El Consejo de Estado ha definido la acción de lesividad como aquel mecanismo legal a través del cual todas las autoridades de la Administración Pública, pueden infirmar la expresión de su propia voluntad consignada en los actos administrativos por ellas proferidos, cuando observe que los mismos se expidieron con desconocimiento del ordenamiento jurídico constitucional y legal lo cual conduce a que indefectiblemente dicho acto, resulte nocivo a sus propios intereses[19].
En esta misma línea, la Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia[20] que cuando la administración deba revocar un acto administrativo particular, cuenta con dos posibilidades, la primera, que solicite el consentimiento del beneficiario y este acceda a la revocatoria, en este caso, el consentimiento deberá ser previo, expreso y escrito. La segunda (...) cuando el ciudadano no está de acuerdo, evento en el cual la administración deberá́ demandar su propio acto ante las instancias judiciales en ejercicio del medio de control de nulidad[21].
En cuanto a la posibilidad de acceder a la revocatoria, el artículo 97 del CPACA precisa que cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Y añade que si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá́ demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo .... (Negrita fuera del texto original).
Por tanto, en caso de que no se cuente con el consentimiento del titular del acto a revocar, el Consejo de Estado ha señalado que el legislador ha previsto la posibilidad de que el mismo sea demandado ante esta jurisdicción, en todo caso, siempre y cuando se parta del presupuesto de que se está en presencia de un acto expedido con desconocimiento del ordenamiento constitucional y legal[22]. Siendo ello así, el adelantamiento de la acción de lesividad puede efectuarse a través de los medios de control de legalidad consagrados en los Artículos 137 y 138 CPACA[23].
En conclusión, la solicitud de simple nulidad promovida por la administración en contra de su propio acto, esta llamada a adelantar la acción de lesividad. Ello, siempre y cuando se siga con el trámite de solicitud de revocatoria directa en el que el consentimiento por parte del particular, titular del derecho, no sea otorgado. Caso en el cual, la vía idónea para obtener la nulidad del acto será la solicitud de la entidad pública ante la jurisdicción contencioso administrativa.
11. La excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA. La citada norma indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
El Consejo de Estado[24] ha señalado que dicha excepción se configura siempre que concurran dos elementos: (i) un elemento orgánico, según el cual la entidad pública inmersa en la controversia tenga la calidad de institución financiera y esté sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera; y (ii) un elemento material, que implica que las controversias se relacionen con el giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras. Dicha Corporación ha precisado que la noción de giro ordinario de los negocios comprende todas aquellas actividades ( ) [i] que guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; [o] ( ) [ii] que sean conex[as] al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad [su] desarrollo o ejecución[25].
En suma, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer las controversias que tengan origen en los contratos celebrados por (i) entidades públicas de carácter financiero y vigiladas por la Superfinanciera[26], (ii) cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Ante la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será la llamada a conocer de estos asuntos, en virtud de la cláusula de competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
III. CASO CONCRETO
12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. Cuando el objeto de discusión versa sobre actos donde está involucrada una entidad pública, como ocurre en el caso concreto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es quien debe conocer según el artículo 104 del CPACA. En este sentido, el Tribunal Administrativo de Casanare es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme las siguientes razones:
(i) Se trata de una demanda que pretende la simple nulidad de un acto administrativo propio. El IFC pretende la invalidación de un acto administrativo que alega él mismo expidió, denominado LIQUIDACIÓN CONTRATOS CUENTAS EN PARTICIPACIÓN NO 121 DE 2006 Y 078 DE 2006 SUSCRITO ENTRE EL INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE -IFC- Y ASOCIACIÓN DE TIERRA Y EMPLEO- ASOTIEM-.
(ii) El demandante aduce que no cuenta con autorización de ASOTIEM para revocar dicho acto, conforme el artículo 97 del CPACA. Según la demanda, el IFC convocó a ASOTIEM, quien es una persona jurídica sin ánimo de lucro e identificada con Nit. 844004505-8, con el fin de solicitar su autorización para efectuar la revocatoria directa del acto administrativo. Aunque la entidad convocada manifestó que lo discutiría en asamblea, finalmente no dio su consentimiento expreso para el efecto[27].
(iii) No es aplicable la excepción del artículo 105 del CPACA. Como se advirtió, el IFC es una entidad pública no sometida a vigilancia y control por la Superfinanciera[28]. De ahí que no se configure la condición prevista en la norma mencionada para excluir el asunto del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.
13. Regla de decisión. Cuando la administración demanda la nulidad de un acto de su propia autoría, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal. En consecuencia, DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo de Casanare conocer el proceso promovido por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra la Asociación de Tierra y Empleo (ASOTIEM).
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4036 al Tribunal Administrativo de Casanare para lo de su competencia y para que comunique esta decisión al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal y a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Inicialmente, el demandante ejerció el medio de control de nulidad de simple nulidad, sin embargo, posteriormente se le solicitó adecuar la demanda a la jurisdicción ordinaria civil cuando esta conoció del proceso. Al subsanar, el demandante estableció que promovía una demanda verbal de nulidad absoluta.
[2] Expediente digital, CJU-4036. Archivo denominado 001DEMANDA.pdf. El IFC precisó en su demanda que, convocó a ASOTIEM con el fin de lograr una revocatoria directa del acto administrativo y que ASOTIEM manifestó que lo discutiría con su asamblea e informaría al IFC los resultados. Sin embargo, ASOTIEM procedió a demandar por vía ejecutiva al IFC, utilizando como título valor el acto administrativo.
[3] La fechas de pago descritas son tomadas de la demanda presentada por el IFC. Expediente digital, CJU-4036. Archivo denominado 001DEMANDA.pdf., folio 4: 19 de julio de 2019, 19 de octubre de 2019, 19 de enero de 2020, 19 de abril de 2020 y 19 de julio de 2020.
[4] Contratos de cuentas en participación No 121 de 2006 y 078 de 2006.
[5] Expediente digital, CJU-4036. Archivo denominado 26-Auto 30JULIO2021.pdf
[6] Providencia del 17 de junio de 2015, radicación 270012333000201300210 01 (50526), C.P. Ramiro Pazos Guerrero; Providencia del 17 de julio de 2018, radicación 13001233300020160026701 (60563), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; Providencia del 3 de agosto de 2020, radicación 08001233300020130001402 (64314), C.P. Guillermo Sánchez Luque; Providencia del 12 de abril de 2021, radicación 25000233600020160254002 (66432), C.P. José Roberto Sáchica Méndez; entre otras.
[7] Inicialmente, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal conoció del proceso: requirió al demandante para que reformulara la demanda bajo los principios y acciones del derecho civil, admitió la demanda, integró el contradictorio y fijó hora y fecha para llevar a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 372 del CGP.
[8] Expediente digital, CJU-4036. Archivo denominado 22 Auto Remite Proceso Jurisdicción Administrativa.pdf
[9] El juzgado argumenta que el IFC es una entidad pública del orden departamental, que presta servicios y asesoría integral de carácter financiera, por lo que los litigios que surjan con relación a actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones deben ser de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa.
[10] Expediente digital, CJU-4036. Archivo denominado 006-Auto 24-04-2023 remite Corte Constitucional-Conflicto negativo competencias.pdf
[11] Expediente digital, CJU-4036. Archivo denominado 01CJU-4036 Caratula.pdf
[12] Expediente digital, CJU-4036. Archivo denominado 03CJU-4036 Constancia de Reparto.pdf
[13] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[14] Artículo 1° de los Estatutos del Instituto Financiero de Casanare. https://www.ifc.gov.co/recursos_user/editores/772/masivos/Normas_IFC/Estatutos_IFC_009_2022.pdf
[15] Artículo 2° de los Estatutos del Instituto Financiero de Casanare. https://www.ifc.gov.co/recursos_user/editores/772/masivos/Normas_IFC/Estatutos_IFC_009_2022.pdf
[16] Artículo 5° de los Estatutos del Instituto Financiero de Casanare. https://www.ifc.gov.co/recursos_user/editores/772/masivos/Normas_IFC/Estatutos_IFC_009_2022.pdf
[17] Mediante el otorgamiento de crédito y asistencia técnica en los campos de la producción, transformación y comercialización al sector agropecuario y micro empresarial, en forma individual o asociativa y la incubación de empresas [Artículo 5°].
[18] Para ello, actuará como gestor de proyectos de vivienda, turismo ecológico, de formación técnica profesional, especializada y educación no formal [Artículo 5°].
[19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B", Sentencia 2013-00960 del 15 de julio de 2021, C.P. César Palomino Cortés.
[20] Ver, entre otras, las sentencias T-344 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-058 de 2017 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-050 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, SU-182 de 2019 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[21] Auto 316 de 2021 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B", Sentencia 2013-00960 del 15 de julio de 2021, C.P. César Palomino Cortés.
[23] Ibidem.
[24] La Corte se refirió a estos pronunciamientos en el Auto 1072 de 2021.
[25] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 17 de junio de 2015, radicado 50526.
[26] La Sala consultó la página web de la Superfinanciera con el fin de establecer si el IFC está sujeto a su inspección y vigilancia. Al respecto, constató que en la tabla de entidades vigiladas con corte a 31 de agosto de 2023, el IFC no hace parte de las entidades vigilades por esa unidad administrativa.
[27] Expediente digital, CJU-4036. Archivo denominado 001DEMANDA.pdf, folio 6-7.
[28] Así lo ha señalado la Corte Constitucional, entre otros, en los autos 554 y 618 de 2023.