Sentencia A. 2269/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2269/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2269 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3426

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Santa Marta y el Juzgado Séptimo Administrativo de la misma ciudad

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta[1], profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones.  

El 25 de septiembre de 2019, Henry Durán Bravo, a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva contra la Nación, Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional de Colombia, con la finalidad de obtener el pago de la suma de $9.984.600,oo contenida en la factura de venta n.º CR53097 del 27 de octubre de 2017, a través de la cual vendió varios artículos para la construcción, entregados al Batallón de Infantería Mecanizado n.º 5 General José María Córdova.

 

2. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El asunto fue objeto de reparto y correspondió en primera oportunidad al Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Santa Marta. Esa autoridad judicial, en providencia del 5 de octubre de 2019, rechazó la demanda. Explicó que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conoce de las controversias originadas en contratos sujetos al derecho administrativo y, en este proceso, lo que se pretende es el reconocimiento de la existencia de una eventual obligación crediticia frente a una entidad estatal, como lo son el Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional. Indicó que, de igual manera, el proceso no se ajusta a las previsiones del artículo 17 del CGP.

 

3. En contra de la anterior decisión, el apoderado del ejecutante presentó recurso de reposición, manifestando que el proceso no se relaciona con una controversia de tipo contractual con el Estado, pues la factura ejecutada no es producto de un contrato estatal. Por el contrario, pretende su ejecución dado que su poderdante vendió unos materiales para la construcción, que fueron entregados al Batallón de Infantería Mecanizado N°5 General José María Córdova, sin que mediara contrato estatal entre el señor Durán y el Ejército[2]. Este recurso fue resuelto por el juzgado, mediante auto del 29 de octubre de 2020, en el cual mantuvo la decisión recurrida[3].

 

4. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. La demanda fue repartida al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, el cual, la rechazó por auto del 28 de julio de 2022[4]. Señaló que el origen de la controversia es una factura de venta que no emana de un contrato estatal y tal circunstancia no se ajusta a lo previsto en los artículos 104.6 y 297 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993, normas relativas a pretensiones sobre el cumplimiento de un contrato estatal.

 

5. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas contenidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, toda vez que: (i) en cuanto al presupuesto subjetivo, se advierte que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y la otra a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, quienes niegan ser competentes; (ii) respecto del presupuesto objetivo, existe una demanda ejecutiva iniciada por Henry Durán Bravo contra la Nación, Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional, con el fin de obtener el pago de una factura de venta, y (iii) en relación con el presupuesto normativo, ambas autoridades plantean argumentos jurídicos para negar su competencia. De un lado, el Juzgado de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Santa Marta sostiene que la ejecución pretendida se relaciona directamente con una controversia contractual con el Estado, por lo cual no es un asunto de conocimiento de la jurisdicción ordinaria. De otro, el juez contencioso administrativo expone que la controversia no nace de un contrato estatal, motivo por el cual, debe ser de conocimiento del juez ordinario, en su especialidad civil, máxime cuando la pretensión no se ajusta a la regla del artículo 104.6 del CPACA.

 

 

Competencia para conocer los procesos ejecutivos iniciados en contra de entidades estatales

 

6. El numeral 2° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. A su vez, el numeral 6° de esa misma disposición refiere que también conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

 

7. Por otra parte, el artículo 15 del Código General del Proceso plantea que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”. Además, refiere que “corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”.

 

8. Ahora bien, en el Auto 403 de 2021[5], la Corte dispuso que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solamente conoce de los procesos ejecutivos derivados de facturas, en los eventos en que la obligación tiene origen en una relación contractual estatal. De allí que, en los casos en los cuales no se advierta alguno de estos supuestos de hecho, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. En esa línea, el artículo 15 del Código General del Proceso dispone que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Ello significa que la competencia que se atribuye a esta jurisdicción es de carácter residual.

 

9. Conforme a lo expuesto, la Corte Constitucional en el mencionado auto fijó como regla para resolver asuntos similares al presente que: “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

 

10. Recientemente, la regla incorporada en el Auto 403 de 2021 citado, fue reiterada y precisada por la Corte en el Auto 553 de 2022[6]. Puntualmente, señaló que atendiendo al artículo 104.6 del CPACA, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, no obstante, indicó que: (i) si no existe certeza de la existencia del contrato estatal, el proceso debe ser remitido a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, (ii) pues podría involucrar actos de una entidad pública, (iii) además, lo pretendido podría impactar recursos estatales, motivo por el cual, (iv) será el juez administrativo quien deba analizar a fondo si el título valor se origina en una relación contractual estatal.

 

CASO CONCRETO

 

11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena advierte que el presente conflicto se originó en el marco de un proceso ejecutivo instaurado por el señor Henry Duran Bravo en contra de la Nación, Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional, con base en la obligación dineraria contenida en la factura de venta N°CR53097 del 27 de octubre de 2017, a través de la cual vendió a tales entidades varios artículos para la construcción, por la suma de $9.984.600,oo.

 

12. Se reitera que la Corte en el Auto 553 de 2022 precisó que ante la falta de elementos para determinar la existencia o no de un contrato estatal, del cual se hubiere podido derivar la factura cambiaria, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso ejecutivo que se adelante sobre el particular. Lo expuesto, con fundamento en la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Esa norma señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de conocer “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

13. Para la Sala, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer este asunto, de conformidad con el precedente establecido en el Auto 553 de 2022, toda vez que:

 

(i) No existen elementos suficientes que permitan verificar que entre las partes existe un contrato estatal. De acuerdo a los hechos de la demanda, Henry Durán Bravo promovió demanda ejecutiva contra la Nación, Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional, con el fin de que se libre mandamiento de pago a su favor, por concepto de una factura de venta de elementos para la construcción, por la suma de $9.984.600,oo. A pesar de lo anterior, no señaló si aquella obligación deviene de un contrato estatal entre las partes del proceso ejecutivo. Tampoco aportó copia de contrato alguno, sino que únicamente adjuntó la factura de compraventa que busca hacer efectiva. De igual modo, debe recordarse que, en el trámite del proceso, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de reposición contra el auto que rechazó esta demanda, en el que expresamente señaló que el título ejecutivo no era producto de un contrato estatal. En efecto, sostuvo que la factura se derivó de una venta de materiales para la construcción, al parecer, sin que mediara contrato estatal entre el señor Durán y el Ejército[7].

 

Sin perjuicio de lo alegado por el interesado, para la Sala no existe certeza sobre si finalmente la venta de los insumos se produjo en el marco de un contrato estatal o no, puesto que, en todo caso, las demandadas se encuentran sujetas al Estatuto General de la Contratación (Ley 80 de 1993)[8], lo que prima facie indica que no podrían celebrar ese tipo de transacciones sin que previamente se celebrara un convenio como el anotado, lo que también es exigido por la Resolución N.º 6302 del 31 de julio de 2014, emitida por el Ministerio de Defensa Nacional, en la que se establecieron las pautas aplicables a la actividad contractual de dicha cartera y sus respectivas dependencias, incluidos los batallones del Ejército Nacional[9].

 

(ii) La controversia podría involucrar actos o contratos suscritos por entidades públicas sujetas al derecho administrativo. Lo anterior, porque la demanda se dirige contra la Nación, Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional, los cuales, como viene de verse, no solo están sometidos a los postulados de la Ley 80 de 1993, sino a los principios de la administración pública establecidos en la Ley 1437 de 2011[10]. Aunque, en principio, lo que se pretende es la ejecución de una factura, como viene de verse, hay incertidumbre sobre las circunstancias que dieron origen a ese título valor, al tiempo que no hay elementos que permitan determinar el alcance de las actuaciones que al respecto hubieren eventualmente adelantado las autoridades demandadas, lo que, se insiste, torna imperativa la intervención de la jurisdicción contencioso administrativa, como escenario natural para resolver las controversias en las que resulten involucradas entidades como las enunciadas, en aplicación de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA.

 

(iii) Las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, los cuales “están afectos al interés general”. Como se explicó, la demanda persigue el cobro del valor de algunos elementos presuntamente vendidos a entidades del Estado. Sin perjuicio de la discusión que pueda darse en torno al origen de tal intercambio, lo cierto es que la reclamación del interesado puede comprometer el erario público, pues solicita que el respectivo mandamiento de pago se libre directamente sobre las autoridades demandadas, no sobre algún particular o ente ajeno a la administración pública. De ahí que, ante la posibilidad de que puedan resultar comprometidos recursos públicos, ya sea de manera directa o indirecta, el juez administrativo sea el facultado para dirimir la controversia.

 

14. Conclusión. Con fundamento en lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta es el competente para conocer la demanda ejecutiva presentada por Henry Durán Bravo contra la Nación, Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional. Lo anterior, ante la falta elementos para determinar la existencia o no de un contrato estatal del cual se hubiere podido derivar la factura cambiaria, el posible compromiso de recursos públicos y la eventual necesidad de examinar actos o contratos de entidades públicas, motivos que indican que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el proceso ejecutivo en cuestión, con fundamento en la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

15. Regla de decisión. De conformidad con la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas, en los casos en que el juez del conflicto no tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título que se pretende ejecutar, las pretensiones puedan comprometer recursos estatales y la controversia pueda involucrar actos o contratos de entidades públicas sujetas al derecho administrativo.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia, en el sentido de declarar que el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva presentada por Henry Durán Bravo contra la Nación, Ministerio de Defensa y el Ejercito Nacional.  

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3426 al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de la misma ciudad y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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