TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2260/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2260 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3058.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín y la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo.
Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. En esos términos, las Empresas Públicas de Medellín (en adelante EPM) entregó medicamentos y realizó procedimientos e intervenciones de salud no incluidas en el antiguo Plan Obligatorio de Salud (hoy PBS) y no financiadas por las Unidades de Pago por Capitación[1]. Dado a que estos recobros no fueron efectivamente pagados, EPM instauró ante los jueces laborales del circuito de Medellín, una demanda ordinaria laboral de mayor cuantía contra el Ministerio de Salud y Protección Social.
2. La demanda tuvo como pretensión que se declarara que la accionada tenía la obligación de reconocer y cancelar el valor de los servicios prestados a los afiliados, en relación con los medicamentos, procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el antiguo POS (hoy PBS)[2]; adicionalmente, solicitó condenar a la demandada por concepto de intereses moratorios. La cuantía de la demanda se estimó, en ese momento, para el mes de mayo de 2013, en $192.236.624[3].
3. El 27 de marzo de 2015, el comité de conciliación del Ministerio de Salud y Protección Social certificó que los recobros objeto del proceso ordinario laboral fueron rechazados o devueltos en el trámite de la auditoría integral realizada por parte del administrador fiduciario del FOSYGA. Por consiguiente, el concepto de esta entidad concluyó que no había lugar a presentar fórmula conciliatoria, al considerar que le correspondía a EPM cubrir las prestaciones no POS y que las glosas aplicadas a los recobros fueron el resultado de dicha auditoría[4].
4. El Juzgado 14 Laboral del Circuito de Medellín dictó sentencia en audiencia realizada el 15 de noviembre de 2019[5], en la que condenó al Ministerio de Salud y de la Protección Social, sucedido procesalmente por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
5. En sede de apelación, la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, en providencia del 28 de febrero de 2022, declaró la falta de jurisdicción e invalidó la sentencia de primera instancia. Esta autoridad fundamentó su posición en el auto 389 del 22 de julio de 2021, en el que la Corte Constitucional dirimió un conflicto de jurisdicción similar al objeto de estudio y concluyó que la competencia correspondía a los jueces contenciosos. El Tribunal resaltó que en dicho auto se tuvo en cuenta que: (i) se cuestionaba un acto administrativo proferido por la ADRES; (ii) no estaba en discusión la prestación de los servicios; (iii) se pretendía la resolución de asuntos económicos; (iv) así como la declaratoria de responsabilidades de entidades estatales. Por consiguiente, el Tribunal ordenó el envío del expediente a los jueces administrativos del circuito de Medellín[6].
6. El Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín, en providencia del 4 de agosto de 2022, declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto. El juez entendió que se trataba de una demanda ejecutiva, cuyo objetivo era librar mandamiento de pago de facturas expedidas en razón de la prestación de un servicio de salud. Por lo tanto, en dicho auto se señaló que el asunto no se circunscribía a ninguno de los eventos contemplados en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Además, el juzgado indicó que este caso se trataba del cobro de una obligación legal: (i) relacionada con el Sistema General de Seguridad Social en Salud; (ii) que tenía que ver con relaciones comerciales propias del derecho privado; (iii) que no se derivaba de una sentencia emanada de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (iv) que no se refería a la ejecución de un contrato de carácter estatal. En consecuencia, esta autoridad consideró que el asunto era de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[7].
7. El 2 de mayo de 2023, en sesión virtual, se repartió el asunto de la referencia para su sustanciación. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 5 de mayo de 2023[8].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10].
10. Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó los tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones, a saber. El subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto[11]. El objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. El normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[13].
11. En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que rechazan mutuamente la competencia para conocer, estas son: la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, que pertenece a la jurisdicción ordinaria y el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En segundo lugar, el conflicto trata sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por EPM contra el Ministerio de Salud y Protección Social, el cual fue sucedido procesalmente por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Por lo tanto, se cumple el presupuesto objetivo. Finalmente, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín citó el auto 389 del 22 de julio de 2021 de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín fundamentó su posición en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
12. En el auto 389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicosCTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos.
13. A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó:
al proferir la comunicación referida [ ], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo[14].
14. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1 CPACA establece que esta jurisdicción está instituida para conocer [ ] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas[15].
Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS
15. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.
16. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a:
aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años).
17. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentras las demandas que:
a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.
b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[16].
18. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.
19. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto de los términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[17]:
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Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 |
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Respecto del agotamiento previo de recursos |
El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido. |
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Respecto de la conciliación extrajudicial |
No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 ibídem. |
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Respecto de los términos de caducidad del medio de control |
En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda. |
20. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.
Caso concreto
21. Ahora bien, como se desarrolló en los antecedentes, el conflicto de jurisdicción entre el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín y la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, se originó en el marco de una demanda, a través de la cual EPM pretende el reconocimiento y pago de una serie de recobros, por concepto de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS; los cuales estaban a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, pero éste último fue sucedido procesalmente por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
22. Sobre el particular, resulta pertinente traer a colación que, mediante el numeral 15 del artículo 1 del Decreto 404 de 1996 se autorizó a las EPM para que continúen prestando servicios de salud en los términos del Decreto 1890 de 1995 y amparen a sus afiliados en los riesgos de enfermedad general y maternidad. Ello, como una entidad adaptada al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
23. En esos términos, para los efectos de esta controversia, EPM tiene una condición similar a las de las Empresas Prestadoras de Salud y, por ello, le resultan plenamente aplicables los postulados expuestos en la parte considerativa de esta decisión.
24. Al respecto, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA. En este sentido, para el presente caso resulta aplicable el precedente establecido en el auto 389 de 2021 y, por tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a tramitar el asunto.
25. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-3058 al Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín, para que de trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente.
Regla de decisión: la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín y la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín conocer del proceso de la referencia adelantado por EPM en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, pero sucedido procesalmente por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
SEGUNDO. REMITIR, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-3058 al Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia a la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-3058, documento 002Demanda.pdf.
[2] Ibídem, p. 2-102.
[3] Ibídem, p. 135.
[4] Expediente digital CJU-3058, carpeta C001, documento digital 014ActadeAudiencia, p. 4-7.
[5] Expediente digital CJU-3058, carpeta C001, documento digital 052ActadeAudiencia, p. 6-9.
[6] Expediente digital CJU-3058, carpeta 02 Segunda Instancia, documento digital 02AutoDeclaraNulidadFaltaJurisdicción, p. 1-6.
[7] Expediente digital CJU-3058, carpeta CJU0003058 CC, documento digital 06Autoproponeconflictocompetencia, p. 6-9.
[8] Expediente digital CJU-3058, carpeta CJU0003058 CC, documento digital 03CJU-3058 Constancia de Reparto.pdf.
[9] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros.
[11] Auto 155 de 2019.
[12] Ibídem.
[13] Ibídem.
[14] Auto 389 de 2021.
[15] Ibídem.
[16] Auto 1942 de 2023.
[17] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023.
[18] Auto 389 de 2021.