Sentencia A. 2222/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2222/23

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por no haberse acreditado su intervención en la expedición de la norma

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

AUTO 2222 de 2023

 

Referencia: Expediente D-15125

 

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020, “[p]or medio de la cual se impulsa el emprendimiento en Colombia”. 

 

Actores: Juan Manuel López Molina

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de 2023

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en la ley procede a resolver la manifestación de impedimento presentada por la Procuradora General de la Nación, quien solicita ser relevada de la función de rendir concepto en el presente asunto.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.                 El ciudadano Juan Manuel López Molina, en ejercicio en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en los artículos 40, 241 y 242 de la Constitución Política, demandó el contenido integral de los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 por considerar que dichas normas vulneran los artículos 158, 169 y 338 de la Constitución.

 

2.                 Por medio de auto del 16 de febrero de 2023, la magistrada sustanciadora profirió un auto mixto de admisión y e inadmisión de la demanda. En dicha decisión, la magistrada decidió admitir el cargo de inconstitucionalidad formulado por el señor López Molina contra los artículos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 por la presunta violación del principio de unidad de materia contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución. Por otra parte, la magistrada sustanciadora inadmitió el cargo de inconstitucionalidad presentado por el demandante contra el artículo 70 (parcial) de la mencionada norma por la presunta vulneración del artículo 338 de la Constitución.

 

3.                 El 23 de febrero de 2023, el señor López Molina presentó un escrito de corrección frente al cargo inadmitido. En auto del 14 de marzo siguiente, la magistrada sustanciadora resolvió rechazar el cargo contra el artículo 70 (parcial) de la Ley 2069 de 2069. Contra esta decisión, el demandante no presentó recurso de súplica por lo que se procedió a iniciar el trámite de control constitucional por el cargo admitido originalmente.

 

4.                 Durante el trámite constitucional de la presente demanda, el 31 de mayo de 2023 la Procuradora General de la Nación manifestó un impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Según indicó la jefa de la entidad, se encuentra incursa en una de las causales previstas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, puntualmente la de haber intervenido en la expedición de la norma acusada. Esto pues, como consta en el Diario Oficial 51.335 del 4 de junio de 2020, en su entonces condición de Ministra de Justicia y del Derecho la funcionaria participó en la elaboración y suscripción de Decreto Legislativo 807 de 2020 cuyo contenido es parcialmente adoptado como legislación permanente por el artículo 73 de la Ley 2069 de 2020, es decir una de las normas demandadas en el proceso de la referencia. 

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

5.                 De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte y a lo dispuesto en el artículo 98 del reglamento interno de esta Corporación, la Sala Plena es competente para resolver los impedimentos presentados por la Procuradora General de la Nación, dentro del proceso de constitucionalidad objeto de revisión.

 

Alcance de la casual de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada

 

6.                 La Corte, en decisiones anteriores, ha dispuesto que el régimen de impedimentos de los magistrados de la Corte Constitucional es aplicable a la Procuradora General de la Nación, respecto de su función de rendir concepto en el marco de las acciones de inconstitucionalidad[1]. Por lo tanto, a dicha funcionaria le son aplicables las causales previstas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991.

 

7.                 En todo caso, como lo recordó recientemente la Corte en el Auto 1786 de 2023[2], las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados no son aplicables con la misma extensión ni rigor al Procurador General de la Nación. Esto, por cuanto la función constitucional del procurador de rendir concepto en los procesos de control abstracto que cursen en el Tribunal no es vinculante para la Corte al momento de decidir de fondo sobre las constitucionalidades de las disposiciones que se someten a consideración de la Sala Plena. Además, no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones para el ejercicio de la función de conceptuar en los juicios de control abstracto.

 

8.                 En ese sentido, los artículo 25 y 26 del Decreto 2607 de 1991 disponen como causales de impedimento y recusación las siguientes: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo matrimonial o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguineidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.

 

9.                 Para el análisis de las citadas causales, la regla general desarrollada por la Corte es que se trata de condiciones de naturaleza objetiva, con excepción de la relativa a tener interés en la decisión. Esta diferencia es relevante para el análisis concreto de los impedimentos y recusaciones presentados en los procesos de constitucionalidad, pues de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal mientras que en las causales objetivas se debe demostrar la ocurrencia de un hecho concreto, en la causal de interés en la decisión el examen del caso envuelve un juicio de valor específico[3].

 

10.             En aplicación de esta distinción, la Sala Plena se ha pronunciado varias veces sobre el impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Al respecto, la Corte precisó en el Auto 418 de 2017 esta causal se configura cuando se demuestra plenamente que “existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control”[4].

 

11.             A su vez, en el Auto 049 de 2021 la Corte recogió algunos casos en lo que se puede configurar la mencionada causal. Entre ellos, se encuentra: (i) el intervenir de forma verbal o escrita ante las comisiones o plenarias del Congreso; (ii) participar en la comisión redactora de la norma; (iii) presentar el proyecto ante el Congreso en uso de las facultares de iniciativa legislativa reconocidas en la Constitución; (iv) participar en la sanción de la norma; o (v) remitir documentos a los congresistas en donde se presenten reparos y observaciones sobre la conveniencia y constitucionalidad de un proyecto de ley[5].

 

12.             Por otra parte, en el ya citado Auto 1786 de 2023, la Sala Plena evaluó un impedimento como el que se examina en esta oportunidad. En esa ocasión, la Procuradora alegó que se encontraba impedida para proferir concepto sobre la constitucionalidad de las normas demandas en razón a que como Ministra de Justicia y del Derecho participó en la elaboración y suscripción de un decreto legislativo que luego fue incorporado como legislación permanente por la ley acusada.

 

13.             En dicha oportunidad la Corte declaró infundado el impedimento por tres razones. Primero, la participación de los decretos legislativos no es trasladable automáticamente a otras normas que retomen parcialmente tales disposiciones de emergencia. Segundo, la Procuradora no se pronunció sobre la decisión de prórroga de las disposiciones normativas que se cuestionaron. Tercero, la norma demandada en ese proceso no se limitó a reproducir las previsiones contenidas en el decreto legislativo del cual participó la funcionaria como Ministra de Justicia y del Derecho de la época.

 

Análisis concreto del impedimento formulado por la Procuradora General de la Nación en el proceso D-15125

 

14.             En este caso, en aplicación del precedente fijado por la Corte en el citado Auto 1786 de 2023, el impedimento manifestado por la procuradora no debe ser aceptado. En efecto, aunque a diferencia del impedimento que resolvió la Corte en la referida decisión, en esta oportunidad la norma no introdujo modificaciones sino simplemente se limitó a prorrogar la expedición de la norma concurren dos razones llevaron a la Sala Plena a declarar infundado el impedimento presentado en su momento por la funcionaria por una justificación igual a la ahora presentada.

 

15.             Primero, la Procuradora no participó bajo ninguna forma en la formación y expedición de las normas ahora acusadas por el demandante por lo que no es posible trasladar de forma automática la intervención de la procuradora en el Decreto Legislativo 807 de 2020. Segundo, la funcionaria no se pronunció sobre la prórroga incluida en el artículo 73 del Ley 2069 de 2020, ni en su calidad de Ministra de Justicia y del Derecho o en cualquier otra condición.

 

16.             En conclusión, dado que la manifestación de la Procuradora General de la Nación no se enmarca en los términos taxativos y precisos de las causales de impedimento reconocidas en los procesos de constitucionalidad, se declarará infundado el impedimento y se levantará la suspensión de términos dentro del expediente de la referencia.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero. DECLARAR INFUNDADO con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-15125.

 

Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de la Corte que levante la suspensión de términos y que informe de esta decisión a la Procuradora General de la Nación para que rinda el concepto al que aluden los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

AL AUTO 2222/23

 

 

Referencia: manifestación de impedimento de la procuradora general de la Nación en el caso D-15125

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto en el presente asunto. Si bien acompaño la decisión adoptada mediante el Auto 2222 de 2023, en el que la Sala Plena declaró infundado el impedimento presentado por la procuradora general de la Nación por haber participado en la expedición de la norma acusada, considero que se debió precisar, con mayor claridad, que no son constitutivas de impedimento ni de recusación las actuaciones de la mencionada servidora en cumplimiento de sus funciones constitucionales, como cuando fija la posición institucional de la Procuraduría en un determinado asunto, por las siguientes razones:

 

1. Ni la Constitución ni la ley establecen un régimen específico de impedimentos aplicables al procurador general de la Nación en su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad que se adelanten ante la Corte Constitucional. No obstante, esta corporación ha admitido la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones previsto en el Decreto 2067 de 1991 –para los magistrados que la integran– al procurador general de la Nación y al viceprocurador en el ejercicio de dicha función, en el entendido de que su ejercicio exige tal imparcialidad y probidad que resulta indispensable garantizar su objetividad, sin que ello implique limitar sus funciones constitucionales relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, la protección de los derechos humanos y la defensa de los intereses de la sociedad.

 

2. En efecto, la Corte ha señalado, entre otros, en los autos 888A de 2022, 101A de 2021, 100A de 2021, 777 de 2018 y 369 de 2018, que la aplicación extensiva al procurador general del régimen de impedimentos y recusaciones previsto para los magistrados de la Corte, en su función de intervenir en los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional, no puede hacerse de manera absoluta, pues ello desconocería que a dicho servidor le corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de la Constitución y la defensa de los intereses de la sociedad, en los términos del artículo 277 de la Constitución.

 

3. En particular, sobre la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991–, ha dicho esta corporación^[6] que no se le puede aplicar en la misma extensión ni con el mismo rigor debido a que: (i) su función en los procesos de control de constitucionalidad es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones demandadas ante la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, competencia que es exclusiva de esta corporación; (ii) el concepto rendido por la Procuraduría General de la Nación no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, pese al importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de estos procesos, conforme con el diseño participativo y deliberativo que prevé el Decreto 2067 de 1991, y (iii) no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad en los términos del artículo 278.5 de la Constitución^[7].

 

4. Sin embargo, la Corte también ha señalado recientemente, entre otros, en los autos 415 de 2023, 414 de 2023 y 213 de 2023, que cuando el procurador general de la Nación emite previamente un concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, incluso en ejercicio de sus funciones, se configura la causal, siempre que se trate de un verdadero concepto que afecte su imparcialidad e independencia en el proceso de la referencia, puesto que dicha causal tiene como finalidad evitar que el funcionario “que haya prefijado conceptos en relación con la constitucionalidad de la norma, dentro o fuera del proceso, lo resuelva, para que así se garantice su imparcialidad en la decisión”^[8].

 

5. Dada esta disparidad de criterios, la Sala debería unificar su jurisprudencia en relación con esta específica causal –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991–, para precisar que no se configura cuando el procurador general de la Nación, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, hubiere fijado la posición institucional de la Procuraduría en relación con la constitucionalidad de las normas objeto de control.

 

6. Sobre el particular, conviene reiterar que el control de constitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana de innegable dimensión política que se tramita ante la Corte Constitucional –en cuanto órgano al que el constituyente ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (artículo 241)– mediante un proceso público, participativo y deliberativo, que tiene por objeto el control del poder de configuración del ordenamiento jurídico que la Constitución atribuye al Congreso y, excepcionalmente, al presidente de la República. No se trata, en consecuencia, de un juicio en el que se enfrenten partes procesales con intereses contrapuestos ni en el que, por tanto, proceda, en estricto sentido, la garantía del derecho de defensa, pues quienes concurren al proceso lo hacen con el objeto de hacer valer la integridad y supremacía de la Constitución, interés en el cual coinciden todos los intervinientes.

 

7. Por tales razones, el régimen procedimental aplicable a los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional no contempla causales de impedimento ni de recusación respecto del presidente de la República ni del presidente del Congreso, a quienes de acuerdo con el artículo 244 de la Constitución debe comunicárseles el inicio de los procesos de constitucionalidad; ni de los ciudadanos que concurren al proceso como demandantes o como impugnadores o defensores de las normas sometidas a control (artículo 242.1 de la Constitución); ni de los representantes de las entidades públicas y privadas (artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991), o de los expertos invitados a presentar concepto (artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991); sin perjuicio de que, en determinados casos y en atención a los supuestos fácticos que se aduzcan, la Corte pueda encontrar configurada una determinada causal^[9].

 

8. En relación con el procurador general de la Nación es preciso tener en cuenta que la Constitución le atribuye, entre otras funciones, vigilar el cumplimiento de la Constitución (artículo 277.1), proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad (artículo 277.2), defender los intereses de la sociedad (artículo 277.3), defender los intereses colectivos, en especial el ambiente (artículo 277.4), e intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales (artículo 277.7).

 

9. Para el ejercicio de estas funciones, el procurador cuenta con canales y mecanismos formales, como en el caso de su intervención por sí o por medio de sus delegados y agentes, en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, y con canales y mecanismos no necesariamente formales o institucionalizados, como cuando se trata del ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la Constitución o la defensa de los intereses colectivos y de la sociedad. Ni la Constitución ni la ley establecen canales, mecanismos ni instancias para el ejercicio de dicha función, sin perjuicio de que, como todas las demás autoridades, el procurador deba actuar dentro del estricto marco de sus competencias constitucionales y legales, bajo el principio de colaboración armónica y en función de la realización de los fines esenciales del Estado.

 

10. Por razón de este importante rol dentro del Estado, los ciudadanos tienen derecho a que el procurador cumpla un papel activo en el cumplimiento de sus funciones, y a conocer su posición y sus conceptos institucionales en esta materia, así como a obtener información sobre sus actuaciones porque, a partir de esta, entre otras fuentes de información, cuentan con elementos de juicio para participar en el control del poder político de configuración del ordenamiento jurídico. Por ello, resulta razonable que el procurador utilice todos los medios a su alcance, entre ellos los medios de comunicación, participe en el Congreso y en debates públicos en diversos escenarios o acuda a las comunicaciones escritas, etc., para fijar la posición institucional de la Procuraduría en relación con la constitucionalidad de los proyectos de ley, sin perjuicio de que luego pueda concurrir al proceso de control judicial de constitucionalidad, pues lo contrario implicaría establecer una incompatibilidad en el ejercicio de sus funciones constitucionales, como por ejemplo, entre la de vigilar el cumplimiento de la Constitución prevista en el artículo 277.1, y la de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad, prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.

 

11. Por tales razones, la Corte ha entendido que la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada se configura únicamente cuando la opinión vertida por el funcionario se produce por fuera del ejercicio de sus funciones, como lo precisó en el Auto 777 de 2018:

 

“Por un lado, la causal debe interpretarse de tal modo que no dificulte, impida u obstaculice el cumplimiento del rol institucional de la Procuraduría General de la Nación, y por ende, sus funciones en relación con los procesos de constitucionalidad abstracta, ni en relación con otros trámites en los que deba fijar su posición sobre la constitucionalidad de la normatividad legal. Y de entenderse que cuando el Procurador se pronuncia sobre la validez de una disposición legal queda impedido para pronunciarse sobre la constitucionalidad de tal norma en el marco del control abstracto de constitucionalidad, se entorpecería artificiosamente el rol de la Vista Fiscal como garante del orden jurídico.

 

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la finalidad fundamental del régimen de impedimento consiste en garantizar la neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, neutralidad e imparcialidad que, a su turno, no se encuentra comprometida por el hecho de [verter] una opinión sobre la validez de una disposición, y posteriormente hacerlo de nuevo en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracto por quien NO cumple funciones jurisdiccionales, y por quien carece de potestades decisorias.

 

Partiendo de estas dos premisas, este tribunal ha concluido que el pronunciamiento previo del Procurador General de la Nación en relación con la validez de una disposición legal en el marco de sus funciones, no lo inhabilita para pronunciarse posteriormente sobre la constitucionalidad de esa misma disposición en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracta Precisamente, en el auto No. 369 de 2018[3] este tribunal negó el impedimento formulado por Procurador General de la Nación para emitir concepto sobre la Proyecto de Ley Estatutaria No. 08 de Senado y 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, argumentando que la opinión vertida en los medios de comunicación sobre la validez de tal acto, se relacionaba directamente con sus funciones constitucionales y legales, y que en razón de ello, no se configuraba la mencionada causal”.

 

12. Además, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional no cualquier opinión o expresión relacionada con la disposición objeto de control configura la causal “haber conceptuado” sobre su constitucionalidad, sino que debe ser un juicio de valor jurídico trascendental sobre “la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma sometida a examen del juez que lo emite, lo que significa concretamente que éste (i) haya avanzado los elementos de la parte resolutiva de la sentencia que está por proferirse, (ii) o bien, haya avanzado fundamentos necesarios para la decisión, de los que se desprenda inequívocamente su pensamiento en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen”^[10].

 

13. En consecuencia, las causales invocadas y los hechos en que se fundamentan los impedimentos presentados por quien desempeñe el cargo de procurador general de la Nación deben evaluarse en cada caso concreto y, reitero, en principio, no pueden configurarse a partir de actuaciones suyas dentro del estricto marco de sus funciones constitucionales y legales, a menos que efectivamente se configure un impedimento, como podría ocurrir en los casos en que, con fundamento en el artículo 278.3 superior, hubiere presentado el proyecto de ley objeto de control, manifestado opiniones personales o posturas políticas por fuera del ejercicio de sus funciones, y, por supuesto, cuando se trate de conceptos emitidos con anterioridad al desempeño del cargo.

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

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