Sentencia A. 2137/23

CONFLICTO APARENTE DE COMPETENCIA EN TUTELA-Las reglas de reparto no generan conflictos de competencia en materia de tutela   

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2137 DE 2023

 

Referencia: Expediente ICC-4475

 

Conflicto de competencia suscitado entre la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja.

 

Magistrada ponente:                                              

                                              CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Valledupar, siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   El 30 de junio de 2023, el señor Luis Enrique Hernández Larrota presentó acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Congreso de la República, el Consejo de Estado y el Ministerio de Defensa Nacional.^[1] Indicó que, mediante Resolución Nro. 1299 del 19 de abril de 2012, el Ministerio de Defensa le reconoció el pago de una pensión mensual de invalidez y que, posteriormente, el Consejo de Estado decretó una medida cautelar^[2] que generó la “suspensión indefinida del reconocimiento y Pago de la Mesada 14 para todo el personal de las Fuerzas Militares y de Policía que recibe PENSIÓN DE INVALIDEZ, a cargo de la pagaduría del Ministerio de Defensa Nacional”.^[3]

 

2.   El accionante solicitó que se ordene al Consejo de Estado “levantar” la medida cautelar relacionada con la suspensión del pago de la mesada catorce a la que asegura tener derecho y se ordene al Ministerio de Defensa que proceda sin dilación y demora al pago de la mesada. También pidió que la protección individual a su favor se extienda a los militares y policías, en condición de discapacidad, así como a las “viudas y huérfanos” que se ven afectados por la negativa del pago. Por su parte, solicitó que se ordene a las accionadas que emitan un comunicado oficial de la decisión que se adopte en su caso, se vincule a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho “con el fin de que expliquen y aporten las gestiones adelantadas”,^[4] y se conmine a los accionados a aclarar y precisar el alcance de la medida cautelar mediante la suscripción de un documento y “de existir falla en su regulación; se imponga el estudio inmediato para adoptar decisiones que eviten la violación de los derechos fundamentales de militares y policías en condición de discapacidad”.^[5]

 

3.   El proceso correspondió por reparto a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Mediante auto del 7 de julio de 2023, la autoridad judicial consideró que “aunque el solicitante incluye como una de las entidades accionadas a la Presidencia de la República y al Consejo de Estado, lo cierto es que, de la lectura del escrito de amparo no se infiere que se presenten inconformidades respecto el actuar de estas autoridades”^[6] y las pretensiones se dirigen a cuestionar actuaciones de la Nación – Ministerio de Defensa – Tesorería Centralizada de Pagos. Dicho esto, señaló que de conformidad con el numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021, “las acciones de tutela dirigidas contra cualquier autoridad, organismo o entidad pública del orden nacional serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia a los jueces del circuito o con igual categoría del lugar donde ocurriere la vulneración o amenaza de los derechos deprecados o se produjeren sus efectos”.^[7] Añadió que el tutelante reside en la ciudad de Bogotá, “lugar donde presuntamente ocurrió la vulneración de los derechos fundamentales deprecados”^[8] y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente por competencia para reparto ante los juzgados administrativos de Bogotá, “dado el carácter funcional y territorial que se deriva del escrito de tutela”.^[9]

 

4.   En cumplimiento de la decisión antes enunciada, el asunto correspondió por reparto al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. A través del auto del 12 de julio de 2023, la autoridad judicial se refirió al factor territorial de asignación de competencia en materia de tutela contenido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, y puso de presente que “[r]evisado el contenido de la solicitud, se advierte que el ciudadano HERNÁNDEZ LARROTA no solo se domicilia en Tunja (De ello da cuenta su manifestación y la historia clínica aportada), sino que los efectos de la presunta vulneración de los derechos se produce en la misma municipalidad, pues es allí, donde debería recibirse la mesada reclamada”.^[10] En consecuencia, el juzgado resolvió “no aprehender el conocimiento” de la tutela y remitió el expediente para que por intermedio de la Oficina de Apoyo se repartiera a los juzgados administrativos del circuito judicial de Tunja.

 

5.   El estudio fue asignado por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, autoridad judicial que, mediante auto del 14 de julio de 2023, se abstuvo de avocar conocimiento y por conducto de la Oficina de Servicios de los juzgados administrativos del circuito judicial de Tunja ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado, en atención a la regla de reparto contenida en el numeral siete del artículo 1 del Decreto 333 de 2021 que modificó el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, según la cual, “[l]as acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4 del presente decreto”. Para terminar, señaló que al revisar el contenido de la demanda se podía advertir que la presunta vulneración de los derechos del accionante proviene de la medida cautelar adoptada por el Consejo de Estado.

 

6.   El expediente se remitió al Consejo de Estado; sin embargo, el 17 de julio de 2023, la Secretaría General de dicha Corporación envió un correo electrónico dirigido al secretario del Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá cuyo contenido se reproduce a continuación:

 

“Respetado señor secretario:

 

Con toda consideración y de la manera más respetuosa, me permito remitir en medio magnético el auto del 14 de julio de 2023 proferido por el Juzgado Quinto (5) Administrativo de Tunja – Boyacá, relacionado con el asunto de la referencia, el cual fue remitido a su despacho por competencia en cumplimiento de la decisión adoptada por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado. Lo anterior, para su conocimiento y fines que estime pertinentes.

 

Se requiere reserva absoluta de la información contenida en los documentos remitidos.

 

Anexo lo anunciado en tres (3) archivos”.^[11]

 

7.   Mediante auto del 18 de julio de 2023, el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá concluyó que la autoridad judicial competente para conocer el asunto es el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y reiteró los argumentos que presentó a través del auto del 12 de julio de 2023. En consecuencia, estimó que se generó un conflicto negativo de competencia entre los dos juzgados del circuito y el Consejo de Estado. De esta manera, el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional para que resolviera la controversia.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.   La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996.^[12] Asimismo, ha determinado que la competencia de esta Corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual.^[13] En consecuencia, esta Corporación ha establecido, según las reglas compiladas en el Auto 550 de 2018,^[14] que su competencia solo se activa en aquellos casos en que la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevea cuál es la autoridad encargada de asumir el trámite; o cuando, a pesar de encontrarse prevista, deben aplicarse los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de sus derechos fundamentales.^[15]

 

2.   La Corte encuentra que, de conformidad con el artículo 37 de la Ley 270 de 1996^[16] y lo expuesto en el Auto 550 de 2018, el presente conflicto de competencia, en principio, debió ser resuelto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Sin embargo, en aplicación de los principios de celeridad y eficacia que rigen la acción de tutela, y en aras de evitar que se dilate aún más una decisión de fondo, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio.

 

3.   De conformidad con los artículos 86 de la Constitución y 8° transitorio de su título transitorio adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2017, y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber: (i) el factor territorial,^[17] (ii) el factor subjetivo^[18] y (iii) el factor funcional.^[19]

 

Conflictos aparentes de competencia fundados en la aplicación de normas de reparto

 

4.   El Decreto 333 de 2021 consagra en el parágrafo 2 del artículo 1 que las reglas de reparto contenidas en esa norma “no podrán ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia”. Por su parte, la Corte Constitucional ha reiterado que los conflictos que se suscitan en aplicación de reglas de reparto son “aparentes” porque estas reglas administrativas “en ningún caso, definen la competencia de los despachos judiciales”.^[20]

 

5.   Asimismo, esta Corporación ha determinado que cuando “dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales”.^[21]

 

6.   Adicionalmente, este Tribunal ha dispuesto que el reparto de los expedientes se debe realizar con base en la persona o entidad que “aparezca como demandado en el escrito de la demanda y no a partir del análisis de fondo de los hechos de la tutela debido a que tal estudio no procede en el trámite de admisión”.^[22] Por consiguiente, no es aceptable cualquier juicio de fondo a priori que realice la autoridad judicial con el propósito de establecer si un accionado es o no el responsable de la violación o amenaza de un derecho fundamental que se alega, pues esas consideraciones atañen al objeto de estudio de la sentencia respectiva.

 

Sobre el factor territorial de asignación de competencia en materia de tutela

 

7.   Esta Corporación ha señalado que la competencia por el factor territorial no puede determinarse acudiendo sin más al lugar de residencia de la parte accionante^[23] o al lugar donde tenga su sede el ente que presuntamente vulnera los derechos fundamentales.^[24] En efecto, esta Corte ha expresado que la competencia por el factor territorial corresponde al juez del lugar donde se presentó u ocurrió la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la persona o del lugar donde se producen los efectos de la misma, los cuales pueden o no coincidir con el lugar de domicilio de alguna de las partes.^[25]

 

8.   Por otra parte, este Tribunal ha sostenido que cuando se presente una divergencia entre dos autoridades competentes en virtud del referido factor territorial, se le debe otorgar prevalencia a la elección hecha por el demandante, pues por el criterio “a prevención” consagrado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, se ha interpretado que existe un interés del legislador estatutario en proteger la libertad del actor en relación con la posibilidad de elegir el juez competente para resolver la acción de tutela que desea promover.

 

III. CASO CONCRETO

 

1.      De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que, en el presente proceso, las autoridades judiciales involucradas en la controversia expusieron razones para desprenderse del conocimiento de la tutela soportadas en (i) la aplicación de reglas de reparto y (ii) la interpretación del factor territorial, a saber:

 

(i)      Inicialmente, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no asumió la competencia y, luego de analizar la demanda, consideró que la tutela no estaba relacionada con las actuaciones de la Presidencia de la República y el Consejo de Estado. A partir de la anterior conclusión, estimó que la acción constitucional debía asignarse por reparto ante los juzgados administrativos de Bogotá, de conformidad con el numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021, dado que en esa ciudad se presentaba la presunta vulneración de los derechos fundamentales.

 

(ii)   Posteriormente, el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, decidió no “aprehender el conocimiento”, pues estimó que el accionante se encuentra domiciliado en Tunja y los efectos de la presunta vulneración se presentan en la capital del departamento de Boyacá, “pues es allí, donde debería recibirse la mesada reclamada”.

 

(iii)  Finalmente, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja se abstuvo de avocar conocimiento, en atención a que del contenido de la demanda se podía advertir que la presunta vulneración de los derechos del accionante proviene de la medida cautelar adoptada por el Consejo de Estado. En consecuencia, estimó que se debía aplicar la regla de reparto contenida en el numeral 7 del artículo 1 del Decreto 333 de 2021, que modificó el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015.

 

2.      La Sala Plena estima que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado realizó un estudio de la demanda y, a partir del este, consideró que la tutela no estaba relacionada con las actuaciones de la Presidencia de la República y el Consejo de Estado. Dicha actuación es contraria a la jurisprudencia constitucional que establece que no se deben adelantar juicios a priori con el propósito de establecer si un accionado es o no el responsable de la violación o amenaza de un derecho fundamental, toda vez que ese análisis corresponde al objeto de estudio de la sentencia respectiva.

 

3.      Posteriormente, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicó indebidamente la regla de reparto contenida en el numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021, que no desplazaba su competencia y, con ello, afectó la celeridad y eficacia en la administración de justicia, así como la protección de los derechos fundamentales, en contravía de lo establecido en la jurisprudencia constitucional.

 

4.      Ahora bien, frente a los argumentos expuestos acerca del factor territorial de competencia en materia de tutelas, basta decir que la supuesta vulneración de los derechos fundamentales se presentó en Bogotá, lugar en donde el Consejo de Estado adoptó la medida cautelar cuestionada, frente a la cual se solicita la suspensión. Adicionalmente, los efectos de la posible vulneración de los derechos se extenderían a la ciudad de Tunja, lugar en el que el accionante pretende recibir el pago de la mesada catorce.

 

5.      Dicho esto, la Corte considera que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado debe tramitar y resolver la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Enrique Hernández Larrota. Ello es así porque no podía desprenderse de la competencia a través de un estudio de las autoridades que presuntamente vulneraron los derechos del actor y mediante la aplicación de reglas de reparto. Además, porque era competente de acuerdo con el factor territorial y, además, el señor Hernández Larrota eligió presentar la tutela en la ciudad de Bogotá, de manera que se debe garantizar el criterio “a prevención” antes expuesto.

 

6.      En consecuencia, la Sala Plena dejará sin efectos el auto del 7 de julio de 2023, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y remitirá el expediente ICC-4475 a dicha autoridad judicial para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar.

 

7.      Además, la Corte advertirá al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá que, en caso de considerar que existe un conflicto de competencia en materia de tutela, este debe ser resuelto, en principio, por las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996, por lo cual debe observar las reglas previstas sobre la materia en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, expuestas en la presente providencia y compiladas en el Auto 550 de 2018.

 

8.      Finalmente, la Sala Plena advertirá a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, en lo sucesivo, se abstenga (i) de realizar análisis de la demanda para establecer la responsabilidad por parte de las autoridades accionadas en la presunta vulneración de los derechos y (ii) de argumentar su falta de competencia con fundamento en reglas de reparto y, por lo tanto, decida conforme a la jurisprudencia reiterada y vinculante de la Corte Constitucional en materia de conflictos de competencia, con el propósito de eliminar las barreras en el acceso a la administración de justicia y garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero. DEJAR SIN EFECTOS el auto del 7 de julio de 2023, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del trámite de la acción de tutela formulada por el señor Luis Enrique Hernández Larrota contra la Presidencia de la República, el Congreso de la República, el Consejo de Estado y el Ministerio de Defensa Nacional.

 

Segundo. REMITIR el expediente ICC-4475 a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar.

 

Tercero. ADVERTIR al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá que en caso de considerar que existe un conflicto de competencia en materia de tutela, este debe ser resuelto, en principio, por las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996, por lo cual debe observar las reglas previstas sobre la materia en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, expuestas en la presente providencia y compiladas en el Auto 550 de 2018.

 

Cuarto. ADVERTIR a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, en lo sucesivo, se abstenga (i) de realizar análisis de la demanda para establecer la responsabilidad por parte de las autoridades accionadas en la presunta vulneración de los derechos y (ii) de argumentar su falta de competencia con fundamento en reglas de reparto y, por lo tanto, decida conforme a la jurisprudencia reiterada y vinculante de la Corte Constitucional en materia de conflictos de competencia, con el propósito de eliminar las barreras en el acceso a la administración de justicia y garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales.

 

Quinto. Por la Secretaría General de esta Corporación, COMUNICAR la decisión adoptada en esta providencia a la parte accionante, al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, y al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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