COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO No. 2120 de 2023

Referencia: Expediente CJU-4045

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Civil Municipal de Manizales y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Caldas

Magistrada Ponente:

Diana Fajardo Rivera

Valledupar, Cesar, siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.              ANTECEDENTES

1.    A través de apoderado judicial, la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl interpuso demanda verbal ordinaria de menor cuantía en contra de la Dirección Territorial de Salud de Caldas y de la Gobernación de Caldas,^[1] con el fin de que se le pague veintidós (22) facturas cuyo valor total suma el monto de cuarenta y seis millones ochenta y seis mil ciento setenta y tres pesos ($46.086.173). Como pretensiones, solicitó (i) que se declare que los demandados tienen la obligación legal de cancelar el saldo adeudado contenido en las facturas, así como que (ii) se les condene a los demandados al pago de los intereses moratorios, a la tasa máxima permitida, desde el día siguiente a la radicación de las facturas hasta el momento en el que se realice el pago total de la obligación. Adicionalmente, la demandante presentó de forma subsidiaria, que se ordene la indexación monetaria de las sumas objeto de condena.

2.    La Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl manifestó que, durante los años 2016 y 2019, prestó los servicios médicos – hospitalarios – quirúrgicos especializados de salud no incluidos en el Plan Básico de Servicios, a pacientes afiliados a distintas EPS que tienen afiliados a la Dirección Territorial de Salud de Caldas.^[2] Igualmente, indicó que también prestó los servicios médicos – hospitalarios – quirúrgicos especializados de salud a pacientes que al momento de prestar el servicio no tenían ningún asegurador, esto es, que no se encontraban afiliados a ninguna EPS y que por carecer de recursos se tuvieron como Población Pobre No Asegurada a cargo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas.^[3] Por otra parte, afirmó que estas fueron radicadas ante el departamento de Caldas conforme lo dispuesto en la Resolución No. 1479 de 2015^[4] expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social.

3.    El 31 de agosto de 2022 el asunto fue repartido al Juzgado Décimo Civil Municipal de Manizales,^[5] autoridad judicial que mediante Auto del 5 de septiembre de 2022^[6] declaró su falta de jurisdicción. Argumentó que la competencia para asuntos que involucren a entidades públicas se encuentra en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011^[7] (CPACA) en el que se dispone que “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de los dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. En concreto, indicó que, con base en el numeral 26 del artículo 152 del CPACA, la competencia para conocer de asuntos que involucren a entidades del orden nacional o departamental recae sobre los tribunales administrativos en primera instancia. Así las cosas, esta autoridad judicial consideró que, en la medida en la que la demanda se encuentra dirigida en contra de entidades territoriales del orden departamental, carece de competencia para conocer del asunto y, por lo tanto, ordenó remitir el expediente a la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas.^[8]

4.    Teniendo en cuenta lo anterior, el asunto fue repartido el 13 de octubre de 2022 al despacho del Magistrado Álvarez Beltrán del Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas,^[9] autoridad judicial que mediante Auto del 30 de enero de 2023^[10] declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Indicó que el artículo 141 del CPACA contempla el medio de control de controversias contractuales para dirimir los conflictos surgidos en el marco de un contrato celebrado con una entidad pública, sin embargo, manifestó que, al revisar las pretensiones de la demanda, el demandante no solicitó la declaratoria de ninguno de los asuntos contenidos en el artículo 141 antes mencionado, sino que, por el contrario, está solicitando el pago de servicios en salud. De esta forma, en la medida en la que las pretensiones de la demanda no son propias de una controversia contractual, consideró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es competente para conocer el asunto, sumado a que la demanda tampoco corresponde a un asunto ejecutivo incluido en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Para fundamentar su postura, citó el Auto 1004 de 2021^[11] de la Corte Constitucional. Por lo anterior, ordenó enviar el expediente a la oficina de apoyo judicial para que el asunto fuera repartido entre los Juzgados Civiles Municipales del Circuito de Manizales.

5.    Remitido el asunto de nuevo a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, el expediente fue repartido el 14 de marzo de 2023 al Juzgado Noveno Civil Municipal de Manizales,^[12] autoridad judicial que mediante Auto del 28 de marzo de 2023 ordenó la remisión del expediente al Juzgado Décimo Civil Municipal de Manizales, manifestando que el Tribunal Administrativo de Caldas no tuvo en cuenta que el asunto en discusión había sido previamente rechazado por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, y por lo tanto, al no tenerse definida la jurisdicción, el Juzgado Décimo Civil Municipal de Manizales es el llamado a tramitar el conflicto negativo de jurisdicciones, y más no, cualquier otro despacho al que le fuere asignado el asunto por competencia. En virtud de lo anterior, mediante Auto del 17 de abril de 2023^[13] el Juzgado Décimo Civil Municipal de Manizales ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que fuera resuelto el conflicto presentado^[14].

6.    El 16 de agosto de 2023, se repartió el CJU-4045 al Despacho de la Magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 18 de agosto de 2023.^[15]

II.           CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.    Competencia

7.    La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.    En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

8.    La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”^[16] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,^[17] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

9.    El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.^[18] Al respecto, se tiene que en este caso el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Caldas) y de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Décimo Civil Municipal de Manizales).

10.         Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[19]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda verbal de menor cuantía interpuesta por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul en contra de la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Gobernación de Caldas,^[20] con el fin de que estos le paguen veintidós (22) facturas por servicios de salud prestados no incluidos en el plan básico de servicios (NO-POS) y a población pobre no asegurada (PPNA) durante los años 2016 y 2019.

11.         Finalmente, el presupuesto normativo exige que, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Décimo Civil Municipal de Manizales hizo referencia a los artículos 104 y 152.26 del CPACA y, por su parte, el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas invocó el artículo 141 y 104 del CPACA, al igual que citó el Auto 1004 de 2021^[21] de la Corte Constitucional.

12.         Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

3.    Asunto objeto de decisión y metodología

13.         Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado Décimo Civil Municipal de Manizales y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Caldas. Para tales efectos, (3.1) hará referencia a los Autos 1088 de 2021 y 546 y 257 de 2023 en los que se estableció la regla de competencia respecto de demandas que tienen por objetivo el cobro de servicios de salud prestados PPNA; posteriormente, (3.2) resolverá el caso concreto y establecerá la regla de decisión.

3.1.       La competencia para conocer de los asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados debe ser atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración Auto 546 de 2023

14.         En el Auto 1088 de 2021,^[22] la Sala Plena explicó que las controversias suscitadas por una demanda presentada por una IPS, en contra de una entidad pública, por el no pago de servicios que ya fueron prestados, no están cobijadas dentro de lo establecido en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Lo anterior, porque, en estricto sentido, no están relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, corresponden a litigios que giran exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios prestados que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores, como lo exige la norma señalada.

15.         Asimismo, la Corte advirtió que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 prevé los casos que son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Puntualmente, manifestó que dicha norma dispone una cláusula general, en virtud de la cual, son del resorte de esa jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”^[23] Asimismo, en el numeral primero precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.”. Esto permite concluir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública. Es decir, de aquellos órganos, organismos o entidades estatales, en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y, los entes con aportes o participación estatal igual o superior al porcentaje aludido.

16.         A partir de lo expuesto, el Auto 1088 de 2021 formuló la siguiente regla de decisión:

“El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

17.         Esta misma regla ha sido aplicada, en lo que respecta al cobro de servicios, efectivamente, prestados a población pobre no asegurada (PPNA) y frente a procesos declarativos. En efecto, mediante Auto 546 de 2023,^[24] esta Corporación advirtió que era necesario ampliar la regla de decisión expuesta con el fin de incluir los procesos declarativos iniciados por las IPS, en contra de entidades públicas, para obtener el pago de servicios de salud prestados a población pobre no asegurada. Lo expuesto, en la medida en que a ese tipo de procesos les resultarían aplicables las mismas reglas de distribución de competencias.

18.         Para finalizar, se resalta que esta misma regla se ha aplicado en casos en los que, IPS privadas han interpuesto demandas con el fin de reclamar el pago de servicios prestados a población pobre no asegurada (PPNA), no solo contra una entidad pública sino también contra una EPS. Esto se evidencia, en el Auto 257 de 2023^[25] en el que el Hospital San Rafael promovió una demanda contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño y la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR EPS con el objetivo de obtener el pago de la cartera adeudada por concepto de la prestación de servicios de salud mental a población pobre no asegurada (PPNA), no incluidos en el POS-PBS-, su competencia le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, en atención a que “el objeto de debate no gira entorno a la prestación del servicio de salud. Lo anterior, en la medida en que aquellos ya fueron prestados. la pretensión de la demanda, en el caso de la referencia, no está relacionada directamente con la atención de afiliados, beneficiarios, usuarios o ni con los empleadores de las prestadoras de salud.”^[26]

3.2.       Caso concreto

19.         La Sala Plena considera que la demanda presentada por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul en contra de la Dirección Territorial de Salud de Caldas y de la Gobernación de Caldas, debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en atención a las siguientes razones

(i)            Según consta en su página web,^[27] la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul es una entidad privada, sin ánimo de lucro, cuyo objeto reside en la prestación de servicios de salud.

(ii)         El objeto del litigio no versa sobre la prestación de servicios de la seguridad social, sino que gira en torno a la financiación de unos servicios que ya fueron, efectivamente, prestados por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul; por lo que, no es aplicable la regla de competencia dispuesta en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por el contrario, el asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en línea con lo expuesto en los Autos 1088 de 2021 y 546 y 257 de 2023, pues el objeto del litigio versa sobre financiación de unos servicios de salud que ya se prestaron y que, en estricto sentido, no son controversias sobre seguridad social.

(iii)       En consecuencia, es claro que el reclamo cuestionado encuadra dentro del ámbito de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, prevista en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto mediante la demanda interpuesta por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul se pretende cuestionar la responsabilidad extracontractual de entidades públicas demandadas, correspondientes a la Dirección Territorial de Salud de Caldas y a la Gobernación de Caldas.

20.         Conforme a estas consideraciones, la Sala Plena concluye que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Caldas es el competente para conocer la demanda sub examine. Por lo tanto, ordenará remitir a dicha autoridad el expediente CJU 4045 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

Regla de decisión

21.         Regla de decisión. Reiteración Auto 546 de 2023. “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

III.        DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Civil Municipal de Manizales y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Caldas y DECLARAR que el conocimiento de la demanda declarativa presentada por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul contra la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Gobernación de Caldas, le corresponde al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Caldas.

Segundo. REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-4045 al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Caldas para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Décimo Civil Municipal de Manizales y a los sujetos procesales dentro del asunto.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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