REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Quinta de Revisión
AUTO 2059 DE 2025
Expediente: T-723.237 (Sentencia T-724 de 2003)
Asunto: Acción de tutela interpuesta por Silvio Ruiz Grisales y la Asociación de Recicladores de Bogotá (ARB) en contra del Distrito Capital de Bogotá - Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (hoy, UAESP)
Tema: Auto que dicta una medida cautelar en el trámite de cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por la Magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y los Magistrados Miguel Polo Rosero y Jorge Enrique Ibáñez Najar, quien la preside, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud de medida provisional formulada por la UNIR y coadyuvada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Distrito Capital de Bogotá y la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios, dentro del trámite de cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003.
I. ANTECEDENTES
1. La Sentencia T-724 de 2003 y su cumplimiento. En la Sentencia T-724 de 2003, esta Corporación revisó una acción de tutela presentada por la Asociación de Recicladores de Bogotá contra el Distrito Capital UESP, por la exclusión de esta población en la Licitación Pública 001 de 2002 del servicio de aseo. Aunque al momento del fallo la licitación ya había sido adjudicada (carencia actual de objeto), la Sala de Revisión concluyó que los jueces de instancia debieron conceder la tutela, pues el Distrito vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso de los recicladores, al no incorporar acciones afirmativas reales en el proceso contractual.
2. La Sala consideró que el Estado tiene la obligación constitucional de adoptar medidas afirmativas a favor de grupos marginados, y que las medidas previstas en la licitación eran insuficientes y no protegían efectivamente la actividad de los recicladores. Por ello, concedió el amparo y previno al Distrito para que en futuras contrataciones del servicio público de aseo incluyera acciones afirmativas efectivas a favor de los recicladores, exhortando además al Concejo de Bogotá a desarrollar este mandato en la contratación administrativa.
3. Más adelante, mediante el Auto 091 de 2010, la Sala asumió el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, al advertir posibles incumplimientos en el marco de la Licitación Pública 001 de 2010 adelantada por la UAESP para la operación del Relleno Sanitario Doña Juana. En dicha providencia se reiteró que las órdenes relativas a la adopción de acciones afirmativas en favor de los recicladores son de obligatorio cumplimiento y que su inobservancia puede generar escenarios de regresividad en la protección de sus derechos fundamentales. Como medida provisional, se ordenó la suspensión inmediata de la licitación, se requirió a la UAESP para que acreditara la inclusión efectiva de acciones afirmativas en el pliego de condiciones y se reafirmó la competencia excepcional de la Sala para intervenir cuando resulte necesario para salvaguardar la igualdad material y la supremacía constitucional.
4. En el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, esta Corporación ha dictado múltiples autos orientados a supervisar los procesos de licitación y demás procedimientos administrativos equivalentes relacionados con la prestación del servicio público de aseo en el Distrito Capital y la inclusión de acciones afirmativas en favor de la población recicladora de oficio, entre otros, los Autos 268 de 2010, 298 de 2010, 326 de 2010, 355 de 2010, 180 de 2011, 183 de 2011, 275 de 2011, 084 de 2012, 292 de 2012, 366 de 2014, 089 de 2015, 587 de 2015, 736 de 2017 y 311 de 2020.
La convocatoria a una mesa de trabajo interinstitucional en relación con el cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003
5. Mediante Auto del 27 de noviembre de 2025, el magistrado sustanciador, en el marco del trámite de cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, convocó a una mesa de trabajo interinstitucional a las siguientes autoridades y personas: (i) Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá, (ii) Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos UAESP, (iii) Procuraduría Delegada para la vigilancia preventiva de la función pública, (iv) Comisión de regulación de agua potable y saneamiento básico CRA y (v) al señor Luis Alberto Romero Ocampo, como representante de las organizaciones de recicladores de oficio de segundo nivel de Bogotá, o a quien haga sus veces.
6. Por medio de Auto del 2 de diciembre de 2025 se dispuso convocar también a dicha mesa al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
La sesión inicial de la mesa de trabajo interinstitucional y la convocatoria a una segunda sesión
7. La mesa de trabajo interinstitucional se realizó el 9 de diciembre de 2025, a partir de las 3:00 p.m., en las instalaciones del Palacio de Justicia Alfonso Reyes Echandía. En desarrollo de la mesa, las autoridades y demás personas convocadas expusieron de manera amplia sus posturas institucionales, interpretaciones normativas y diagnósticos técnicos en relación con el cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, así como frente al escenario de transición contractual del servicio público de aseo en Bogotá.
8. Al cierre de dicha sesión, el magistrado sustanciador convocó a una nueva sesión de la mesa técnica interinstitucional para el día 16 de diciembre de 2025, a partir de las 8:30 a.m. en las instalaciones de la Alcaldía Distrital de Bogotá, con el propósito de avanzar más allá del diagnóstico y propiciar un espacio orientado a la construcción de soluciones concretas, en el marco del cumplimiento material, progresivo y no regresivo de las órdenes impartidas en la Sentencia T-724 de 2003.
9. En esa medida, se solicitó a las entidades y actores intervinientes que, de manera previa a la segunda sesión, adelantaran un ejercicio de discusión y de concertación y articulación interinstitucional, dirigido a identificar puntos de convergencia, alternativas viables y propuestas concretas, encaminadas a garantizar la incorporación efectiva de acciones afirmativas a favor de la población recicladora en el próximo proceso de contratación del servicio de aseo en Bogotá.
La segunda sesión de la mesa de trabajo interinstitucional
10. La segunda sesión de la mesa de trabajo se desarrolló el 16 de diciembre de 2025, con la asistencia del Alcalde Mayor de Bogotá, Carlos Fernando Galán; de la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, Helga María Rivas Ardila; de la Viceministra de Aguas y Saneamiento Básico del Ministerio de Vivienda, Ruth Quevedo Fique; de la experta comisionada de la CRA, Ilva Nubia Herrera Gálvez; del Secretario General de Bogotá, Miguel Silva Moyano; del Secretario Jurídico Distrital de Bogotá, Mauricio Moncayo Valencia; de la Secretaria Distrital de Hábitat, Vanessa Velasco Bernal; del Director de la UAESP, Armando Ojeda Acosta; de los representantes de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, María José del Río y Elías Enrique Cabello; y, de los representantes de las asociaciones de recicladores, Luis Alberto Romero Ocampo y Alirio Morales Rincón,.
11. En esta sesión, como resultado de la invitación formulada por el magistrado sustanciador para adelantar un diálogo interinstitucional orientado a identificar una solución que permita dar cumplimiento efectivo a las acciones afirmativas ordenadas en la Sentencia T-724 de 2003, los asistentes señalaron que en los días previos se discutió la necesidad de que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en coordinación con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio adopte medidas urgentes que le permitan a las autoridades del orden distrital proceder de conformidad.
12. Para tal efecto, la Asociación Entidad Medioambiental de Recicladores -EMRS ESP- y la Unión Nacional Independiente de Recicladores -UNIR- solicitarían a la Corte Constitucional que adopte una medida cautelar para proteger los derechos fundamentales de la población recicladora y garantizar la continuidad del servicio público de aseo en Bogotá, ante el vencimiento de los contratos de Áreas de Servicio Exclusivo (ASE). Esta solicitud sería coadyuvada tanto por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio como por la administración distrital.
La solicitud de medida provisional formulada por el Presidente de la Junta Directiva de la Asociación Entidad Medioambiental de Recicladores -EMRS ESP- y Vocero de la Unión Nacional Independiente de Recicladores -UNIR-
13. De conformidad con lo anterior, el 16 de diciembre de 2025, el Presidente de la Junta Directiva de la Asociación Entidad Medioambiental de Recicladores -EMRS ESP- y Vocero de la Unión Nacional Independiente de Recicladores -UNIR- solicitó a esta Corporación que adopte varias medidas provisionales urgentes encaminadas a proteger los derechos fundamentales de la población recicladora y garantizar la continuidad del servicio público de aseo en Bogotá, ante el vencimiento de los contratos de Áreas de Servicio Exclusivo (ASE) el próximo 11 de febrero de 2026.
14. La solicitud se fundamenta en que la terminación de los contratos vigentes conduciría automáticamente a un esquema de libre competencia, conforme a la interpretación reciente de la CRA, sin medidas transitorias ni acciones afirmativas obligatorias, lo cual constituiría una regresión frente a los avances logrados en cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003 y sus autos de seguimiento. Se advierte que este tránsito pondría en riesgo el acceso cierto al material reciclable, el pago estable por la labor de los recicladores, la coordinación operativa con los prestadores del servicio y, en general, su derecho al trabajo y al mínimo vital.
15. De igual forma, el escrito sostiene que el modelo ASE ha permitido materializar acciones afirmativas efectivas -acceso garantizado al material, remuneración vía tarifa, coordinación operativa, participación y fortalecimiento organizativo-, mientras que el modelo de libre competencia carece de salvaguardas obligatorias y deja la inclusión de los recicladores a la mera voluntad de los operadores privados. En definitiva, se solicita la intervención preventiva de la Sala para evitar regresividad, salvaguardar el estado de cosas constitucionalmente protegido y asegurar la continuidad y sostenibilidad del servicio de aseo en Bogotá.
16. Por razones de claridad, precisión y fidelidad al alcance de la solicitud, a continuación ella se transcribe, en la cual se precisan las órdenes a adoptar y los destinatarios de las mismas:
1. A la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA: expedir una resolución que defina un régimen transitorio que permita la conservación de las acciones afirmativas en favor de los derechos fundamentales de la población recicladora a través de la continuidad de las áreas de servicio exclusivo con los contratos de concesión vigentes, mientras se cumplen las siguientes tres condiciones: (i) la CRA expide un marco regulatorio tarifario que asegure que el Distrito Capital, en el marco de una nueva solicitud de verificación de motivos, incluya los avances regulatorios de los últimos 10 años y los estándares de protección para la población recicladora; (ii) el Distrito Capital estructure, presente, se surta la actuación administrativa y obtenga la verificación de motivos de la CRA para inclusión de cláusulas de áreas de servicio exclusivo en contratos de concesión que permitan la salvaguarda y mejoría de las acciones afirmativas; y (iii) la UAESP adelante el proceso de licitación pública, adjudique y celebre los nuevos contratos de concesión que incluyan y garanticen las acciones afirmativas en iguales o mejores condiciones.
2. A la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA: La Resolución que regule el régimen transitorio debe expedirse a más tardar el 20 de enero del 2026, reduciendo los tiempos de publicación y de participación ciudadana teniendo en cuenta las excepciones establecidas en la Resolución CRA 475 de 2009 y así como las establecidas en el artículo 4 del Decreto 2897 de 2010 sobre el proceso de la abogacía de la competencia.
Ordenar a la CRA informar a la Corte Constitucional sobre la expedición de la Resolución que contenga el régimen transitorio, adjuntando copia del acto administrativo correspondiente, para seguimiento y verificación del cumplimiento.
3. Mientras se expide la Resolución, autorizar a la UAESP la prórroga de los contratos de concesión de áreas de servicio exclusivo vigentes y/o adelantar las gestiones administrativas y contractuales tendientes a garantizar la continuidad de la prestación del servicio de aseo bajo el esquema de áreas de servicio exclusivo y en procura de los derechos fundamentales de la población recicladora.
Ordenar a la UAESP informar a la Corte Constitucional sobre la implementación de las prórrogas, adjuntando copia de los contratos modificados y de los actos administrativos correspondientes, para seguimiento y verificación del cumplimiento.
La coadyuvancia de la solicitud de medida provisional formulada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
17. Mediante escrito del 16 de diciembre de 2025, la Señora Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Jefe de la Oficina Jurídica de esa entidad coadyuvaron la solicitud de adopción de medidas provisionales elevada ante esta Corte por el Presidente de la Junta Directiva de la Asociación Entidad Medioambiental de Recicladores -EMRS ESP-, dentro del presente trámite de seguimiento. Dicha intervención se fundamentó en las competencias constitucionales y legales de ese Ministerio en materia de servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, así como en su rol de articulación con la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA).
18. Indicó que su habilitación para intervenir se deriva de lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 3571 de 2011 y el artículo 610 del Código General del Proceso. Lo anterior resulta acorde con su objeto misional definido en la Ley 1444 de 2011, consistente en formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política de pública en materia de desarrollo territorial y urbano, así como en la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. Adicionalmente, resaltó que, conforme al artículo 4 del Decreto 2882 de 2007, la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio preside las sesiones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), lo que refuerza su competencia funcional en los asuntos debatidos.
19. Sostuvo que la situación actual tiene la capacidad de afectar gravemente la continuidad, eficiencia y supervisión del servicio, así como la implementación de políticas públicas esenciales en la ciudad, como lo son las acciones afirmativas en favor de la población recicladora.
20. Al respecto, señaló que los esquemas de áreas de servicio exclusivo actualmente vigentes en Bogotá incorporan instrumentos jurídicos y contractuales que permiten asignar responsabilidades claras por zonas a los prestadores del servicio, aplicar mecanismos sancionatorios efectivos y disponer de herramientas operativas que facilitan la garantía de los derechos de la población recicladora, especialmente en lo relacionado con el acceso al material aprovechable y la estabilidad económica derivada de su actividad.
21. Recordó que, conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, en concreto las Sentencias T-724 de 2003, T-291 de 2009 y T-387 de 2012, así como los Autos 268 de 2010, 183 de 2011, 189 de 2011, 275 de 2011, 118 de 2014, 366 de 2014 y 587 de 2015, los recicladores de oficio son sujetos de especial protección constitucional, frente a quienes la Nación y las entidades territoriales tienen el deber de promover acciones afirmativas amparadas por los principios de progresividad y no regresividad.
22. En ese sentido, afirmó que el estándar constitucional fijado por esta Corte impone la obligación de adoptar medidas que garanticen la participación material, real y efectiva de los recicladores en la actividad de aprovechamiento de residuos sólidos ordinarios. Lo anterior, con el fin de evitar la exclusión de los recicladores de una labor que han desarrollado históricamente y asegurar condiciones administrativas, técnicas y operativas que contribuyan a superar su situación estructural de vulnerabilidad.
23. Advirtió que una modificación abrupta de los modelos de prestación que actualmente soportan las acciones afirmativas en el Distrito Capital de Bogotá podría generar una afectación regresiva en los derechos de la población recicladora, en la medida en que se eliminarían las herramientas jurídicas, contractuales y operativas que hoy garantizan su acceso seguro al material aprovechable, su estabilidad económica y su participación efectiva en la prestación del servicio público.
24. En ese orden, adujo que, en aplicación de los principios de progresividad y no regresividad, los esquemas de áreas de servicio exclusivo incorporan acciones afirmativas esenciales para la garantía de los derechos de los recicladores de oficio, por lo cual resulta necesario preservar dichos mecanismos y asegurar que cualquier modificación o transición hacia otros modelos de prestación se realice de manera ordenada y gradual, evitando la supresión intempestiva de tales medidas y previniendo retrocesos en el nivel de protección constitucional alcanzado.
25. Por último, indicó que cualquier tránsito hacia otros esquemas de prestación, ya sea de libre competencia u otras modalidades de áreas de servicio exclusivo, debe diseñarse e implementarse de forma gradual y planificada, con el propósito de preservar la continuidad del servicio público, garantizar la protección de los usuarios y evitar regresiones en los derechos de las poblaciones que desarrollan la labor de aprovechamiento.
La coadyuvancia del Distrito Capital de Bogotá
26. El Distrito Capital por conducto del Secretario Jurídico Distrital, el Director Distrital de Gestión Judicial, la Secretaria Distrital de Hábitat, el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP y el Subdirector de Asuntos Legales de esa entidad, también coadyuvó la solicitud de medidas provisionales dentro del seguimiento a la Sentencia T-724 de 2003, con fundamento en los resultados de las sesiones de la Mesa Técnica Interinstitucional convocada por esta Corporación. En su escrito expresó que resulta necesaria la adopción de un régimen transitorio para la prestación del servicio público de aseo en Bogotá, con el fin de garantizar la permanencia de las acciones afirmativas en favor de la población recicladora y evitar una regresión en la protección de sus derechos fundamentales.
27. La mencionadas entidades expusieron sus preocupaciones acerca del impacto que tendría la transición del modelo de Áreas de Servicio Exclusivo (ASE) al esquema de libre competencia en la prestación del servicio público de aseo en Bogotá, de manera particular, en lo concerniente a los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y la participación de la población recicladora. De igual forma, explicaron los fundamentos jurídicos que sustentan la procedencia de una nueva regulación en el contexto descrito.
28. Sobre el esquema de ASE, implementado desde 2018, adujeron que ha sido un instrumento idóneo para asegurar la continuidad, coordinación y calidad del servicio de aseo, así como para materializar las acciones afirmativas ordenadas por esta Corte. Destacaron que este modelo permitió superar condiciones históricas de informalidad, falta de pago y ausencia de coordinación que afectaban gravemente a las organizaciones de recicladores antes de su implementación.
29. Precisaron que antes de la implementación de los contratos de concesión celebrados en 2018, la situación de las organizaciones de recicladores de oficio se caracterizaba por condiciones estructuralmente críticas. De acuerdo con la caracterización realizada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en 2017, más del 70 % de las organizaciones del país no recibía el traslado de los recursos correspondientes a la tarifa de aprovechamiento, y más del 50 % no participaba en los comités de conciliación de cuentas. En el caso específico del Distrito Capital, el 49 % de las organizaciones no recibía el pago tarifario y el 29 % no asistía a los espacios de conciliación. Este contexto se encontraba asociado a altos niveles de informalidad operativa, ausencia de rutas de aprovechamiento coordinadas, interferencias recurrentes con los prestadores del servicio de recolección de residuos no aprovechables, bajos niveles de separación en la fuente por parte de los usuarios y una carencia generalizada de mecanismos institucionales que garantizaran a la población recicladora un acceso cierto, seguro y continuo al material aprovechable.
30. Señalaron que el modelo ASE se sustenta en tres pilares principales: (i) un esquema fiduciario que garantiza el pago oportuno, completo y verificable de la tarifa de aprovechamiento a las organizaciones de recicladores; (ii) una interventoría independiente que supervisa el cumplimiento de las obligaciones contractuales de los cinco concesionarios, especialmente aquellas relacionadas con el acceso cierto y seguro al material aprovechable; y (iii) un sistema de coordinación operativa entre las rutas de recolección y las actividades de aprovechamiento, reforzado por campañas de cultura ciudadana. Asimismo, resaltaron que los contratos vigentes prohíben expresamente a los concesionarios recolectar residuos aprovechables, con lo cual se protege la fuente de ingresos de los recicladores y se asegura su permanencia en el oficio.
31. Destacaron que el tránsito automático al esquema de libre competencia, una vez venzan los contratos de concesión en febrero de 2026, implicaría la pérdida de estos instrumentos jurídicos, financieros y operativos, lo cual impediría el cumplimiento efectivo de la Sentencia T-724 de 2003 y sus autos de seguimiento, y generaría una afectación regresiva en los derechos a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y a la participación de la población recicladora. Indicaron, además, que el Decreto 1381 de 2024, si bien incorpora algunas acciones afirmativas, no resulta suficiente para garantizar el mismo nivel de protección alcanzado bajo el esquema ASE.
32. Desde el punto de vista jurídico, las citadas autoridades distritales señalaron que el régimen constitucional y legal de los servicios públicos domiciliarios permite la adopción de áreas de servicio exclusivo por razones de interés social, con el fin de extender la cobertura del servicio a poblaciones de menores ingresos. Indicaron que el artículo 40 de la Ley 142 de 1994 faculta a las entidades territoriales para establecer dichos esquemas y que su parágrafo 1 asigna a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico la competencia para definir los lineamientos generales aplicables y verificar, de manera previa, que resulten indispensables para asegurar la viabilidad financiera de la extensión de la cobertura. En ese contexto, sostuvieron que, atendiendo al interés general, al orden público y a la especial protección constitucional de los recicladores de oficio, la CRA cuenta con competencia para expedir un régimen transitorio que preserve las acciones afirmativas vigentes mientras se adopta un nuevo marco tarifario y se evalúa la procedencia de un esquema contractual definitivo.
33. Indicaron que, conforme al artículo 38 de la Ley 153 de 1887, a los contratos se incorporan las normas vigentes al momento de su celebración, salvo las relativas al modo de reclamar derechos y a las sanciones por incumplimiento. No obstante, señalaron que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido que, en los contratos de concesión de servicios públicos, los derechos y obligaciones pueden ser modificados por regulaciones sobrevinientes cuando medien razones de orden público o interés general y exista habilitación expresa para ello.
34. Precisaron que, en cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003 y de sus autos de seguimiento, el esquema de áreas de servicio exclusivo adoptado en Bogotá en 2017 incorporó acciones afirmativas robustas en favor de la población recicladora, las cuales fueron previamente verificadas por la CRA conforme al parágrafo 1 del artículo 40 de la Ley 142 de 1994. El mencionado esquema contractual, sustentado en la Resolución CRA 151 de 2001, por efecto de la ultraactividad, tiene un término máximo de duración de ocho años y culmina en febrero de 2026, sin posibilidad de prórroga en los términos actuales.
35. Afirmaron que la finalización de los contratos vigentes implicaría la transición automática al régimen de libre competencia, el cual no garantiza el cumplimiento material de la Sentencia T-724 de 2003 ni el mantenimiento del estándar reforzado de protección de los derechos de la población recicladora, pese a las acciones afirmativas previstas en el Decreto 1381 de 2024. En ese contexto, advirtieron un riesgo cierto de regresividad en la protección de sus derechos fundamentales.
36. Sostuvieron que, ante la negativa de la CRA de verificar motivos para un nuevo esquema de áreas de servicio exclusivo y la pendiente expedición del nuevo marco tarifario del servicio público de aseo, resulta necesario adoptar un régimen transitorio que preserve las acciones afirmativas vigentes mientras se define un esquema definitivo. Expresaron que la CRA cuenta con competencia para expedir dicho régimen transitorio, con fundamento en el interés general, el orden público y la especial protección constitucional de los recicladores de oficio.
37. Destacaron la urgencia de la medida solicitada, dado que permitiría acudir a las excepciones previstas en la regulación sobre publicidad, participación ciudadana y abogacía de la competencia, dado el riesgo inminente de afectación a una población de especial protección constitucional y a la continuidad del servicio público de aseo, lo que justifica la adopción de medidas provisionales para evitar una regresión en el nivel de protección alcanzado.
38. En tal virtud, coadyuvaron expresamente la solicitud de medida provisional encaminada a: (i) ordenar a la CRA expedir un régimen transitorio que permita la continuidad de las áreas de servicio exclusivo y de las acciones afirmativas; (ii) fijar un plazo para la expedición de dicha regulación, aplicando las excepciones legales a los trámites de publicidad y abogacía de la competencia; y (iii) autorizar, de manera transitoria, la prórroga de los contratos vigentes, con el fin de evitar un perjuicio grave e inminente a los derechos fundamentales de la población recicladora. Asimismo, solicitaron el acompañamiento de la Procuraduría General de la Nación como órgano de ministerio público para el seguimiento de las medidas que se adopten.
La coadyuvancia de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios (E)
39. La Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios (E), en ejercicio de sus funciones constitucionales, presenta coadyuvancia a la solicitud de medidas provisionales dentro del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003.
40. Recordó que, a partir de la Sentencia T-724 de 2003 y de manera reiterada y vinculante, la Corte Constitucional ha reconocido a la población recicladora como un sujeto de especial protección constitucional, dada su histórica exclusión social, su dependencia económica de la actividad de aprovechamiento de residuos y su función ambiental esencial en la prestación del servicio público de aseo. Adujo que dicha providencia reiteró el mandato constitucional de adoptar medidas afirmativas en favor de grupos marginados y en situación de vulnerabilidad, como es el caso de los recicladores de Bogotá.
41. Señaló que el anterior criterio fue ampliado y desarrollado en decisiones posteriores, tales como por los Autos 268 de 2010 y 275 de 2011, y la Sentencia T-740 de 2015, en las cuales la Corte precisó que los procesos de reorganización del servicio público de aseo deben garantizar la inclusión progresiva y efectiva de la población recicladora, evitando su desplazamiento económico y la afectación de su mínimo vital.
42. Informó que, en el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, el Presidente de la Junta Directiva de la EMRS-ESP y vocero de la UNIR puso en conocimiento de esta Corporación que la implementación de un esquema de libre competencia para la prestación del servicio público de aseo en el Distrito Capital podría poner en riesgo los derechos fundamentales de la población recicladora y configurar una regresión frente a las acciones afirmativas consolidadas bajo el esquema de Áreas de Servicio Exclusivo (ASE).
43. Indicó que dicho esquema carecería de mecanismos efectivos para garantizar la inclusión de los recicladores, lo cual podría afectar sus derechos al trabajo, al mínimo vital, a la participación y a un ambiente sano, así como el cumplimiento de las órdenes impartidas por esta Corte. Asimismo, advirtió sobre eventuales riesgos técnicos, financieros y sociales, incluidos impactos negativos en la continuidad del servicio público de aseo y en el patrimonio público del Distrito.
44. En atención a lo anterior, la Procuraduría General de la Nación presentó coadyuvancia a la solicitud de medidas provisionales, con el propósito de contribuir al cumplimiento efectivo de las decisiones judiciales y a la protección de los derechos fundamentales de la población recicladora, en respuesta a la solicitud formulada por esta Corte en el marco de las mesas técnicas interinstitucionales convocadas mediante autos de 27 de noviembre y 15 de diciembre de 2025.
45. Sostuvo que, a partir de lo expuesto en las mesas técnicas interinstitucionales convocadas por esta Corte y de los hechos planteados por el solicitante, se evidencia que el Distrito Capital de Bogotá no cuenta actualmente con mecanismos adecuados para garantizar la continuidad de las medidas y acciones afirmativas reconocidas a favor de la población recicladora bajo el esquema de Áreas de Servicio Exclusivo (ASE). Indicó que, en dichos espacios, el propio Distrito manifestó no estar preparado para un cambio de esquema, lo cual podría generar un perjuicio grave e inminente a los derechos fundamentales de esta población vulnerable, reconocida como sujeto de especial protección constitucional y, en consecuencia, configurar una regresión frente a los derechos que se han alcanzado.
46. Señaló que el esquema vigente incorpora herramientas que han resultado idóneas para la protección de los recicladores, tales como un modelo fiduciario
que asegura el pago oportuno de la actividad de aprovechamiento, la imposición de obligaciones claras a los prestadores del servicio de aseo y mecanismos de seguimiento y control a través de interventoría especializada. Estas medidas permiten garantizar la exclusividad de la actividad de aprovechamiento, la adecuada coordinación con los recicladores, la transparencia en el flujo de recursos y la participación efectiva de esta población, protegiendo el mínimo vital y la permanencia en el oficio.
47. No obstante, advirtió que la proximidad de la finalización del esquema ASE podría ocasionar un perjuicio grave e inminente a los derechos fundamentales de los recicladores, en particular si no se garantiza un esquema financiero que asegure el pago oportuno de su labor, la cual constituye su única fuente de ingresos y de la que depende su subsistencia. Agregó que, desde la perspectiva de la protección del patrimonio público, un cambio de esquema en las condiciones actuales podría afectar la calidad y continuidad del servicio público de aseo, generar desatención en zonas de baja rentabilidad, propiciar riesgos de crisis sanitarias asociadas a fallas en la recolección y el aprovechamiento de residuos, y ocasionar mayores costos para el Distrito Capital de Bogotá, derivados de eventuales correcciones o incluso de una posible reversión del modelo adoptado.
48. Destacó que lo anterior se planteaba sin que ello implicara coadministración, sustitución de competencias técnicas ni interferencia en la autonomía administrativa del Distrito Capital, sino en ejercicio del deber constitucional del Ministerio Público de advertir riesgos y promover el cumplimiento efectivo de las órdenes judiciales.
49. En cuanto a la procedencia de las medidas provisionales, la Procuraduría recordó que, conforme a la Sentencia T-740 de 2015, el Estado y las entidades territoriales tienen la obligación de garantizar la inclusión progresiva de los recicladores en el sistema formal de aseo, mediante esquemas que no los desplacen ni los priven de sus medios de subsistencia. Indicó que un cambio de esquema sin la debida preparación podría implicar un retroceso en el cumplimiento de las órdenes impartidas por esta Corte, máxime cuando se encuentra en trámite la expedición del nuevo marco tarifario del servicio público de aseo, necesario para estructurar una eventual solicitud de ASE ante la CRA.
50. Con fundamento en lo anterior, la Procuraduría consideró que la adopción de medidas provisionales constituye un mecanismo idóneo, necesario, razonable y proporcional para preservar las acciones afirmativas, prevenir la consumación de un daño irreparable, garantizar la eficacia material de las decisiones de tutela y asegurar la observancia de los principios de progresividad y no regresividad, sin que ello implique coadministración ni interferencia en la autonomía administrativa del Distrito Capital. En consecuencia, solicitó a esta Corte decretar las medidas provisionales vamos aque estime pertinentes para salvaguardar de manera efectiva los derechos fundamentales de la población recicladora, con sustento en los argumentos previamente reseñados, en los insumos derivados de las sesiones de las mesas interinstitucionales convocadas por esta Corporación y en la necesidad asegurar la supremacía de la Constitución y la efectividad de las decisiones judiciales.
II. CONSIDERACIONES
La competencia de la Corte Constitucional para decretar medidas provisionales
51. En el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, cuya verificación ejerce esta Corporación desde el Auto 091 de 2010, corresponde a esta Sala examinar la procedencia de la solicitud de medida provisional presentada en este asunto.
52. De acuerdo con el artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991, el juez de tutela está facultado, de oficio o a solicitud de parte, para adoptar medidas provisionales cuando advierta la urgencia y necesidad de intervenir transitoriamente para precaver que: (i) se violen derechos fundamentales de manera irreversible o (ii) se ocasionen graves e irreparables daños, especialmente al interés público, así:
Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.
Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.
La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible.
El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado.
53. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la referida facultad puede ejercerse en cualquier etapa del proceso, incluso en sede de revisión, con el propósito de evitar que el fallo definitivo pierda eficacia, de prevenir la configuración de perjuicios irremediables o garantizar una protección real y oportuna de los derechos fundamentales, sin que ello implique un pronunciamiento anticipado sobre el fondo del asunto[1].
54. Esta Corte, en el Auto 680 de 2018, precisó que la facultad de decretar medidas provisionales se extiende desde la presentación de la acción de tutela y hasta antes de proferir sentencia, en la medida en que, al resolver de fondo, el juez debe determinar si tales medidas se tornan definitivas o, por el contrario, deben ser revocadas. Asimismo, reiteró que las medidas provisionales no tienen por finalidad anticipar ni condicionar el sentido del fallo, ni prejuzgar sobre el asunto debatido, sino que constituyen un instrumento excepcional al servicio del juez constitucional cuando se advierte la existencia de una amenaza cierta, grave e inminente sobre un derecho fundamental o sobre el interés público, que exige una intervención inmediata.
55. Ahora bien, aunque la solicitud formulada por la UNIR y coadyuvada por el Ministerio de Vivienda, el Distrito Capital y la Procuraduría General de la Nación, se presenta formalmente como una petición de adopción de medidas provisionales, esta se inscribe en el marco del trámite de verificación y cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, escenario en el cual esta Corporación conserva competencia para adoptar medidas de carácter cautelar y transitorio, cuando resulte necesario preservar la eficacia material de las órdenes impartidas y prevenir la ocurrencia de un perjuicio grave, inminente o irreversible a los derechos fundamentales amparados.
56. No obstante lo anterior, la Sala estima necesario precisar que la solicitud formulada en el presente asunto, si bien se denomina como una petición de adopción de medidas provisionales, constituye en términos materiales una solicitud de verificación y cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, orientada a la adopción de medidas de carácter cautelar y transitorio destinadas a asegurar la observancia efectiva de las órdenes impartidas por esta Corporación. Ello, en la medida en que, conforme a la jurisprudencia constitucional reiterada, las medidas provisionales previstas en el artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991 se adoptan durante el trámite de la acción de tutela y antes de la emisión del fallo de amparo, mientras que, una vez proferida la sentencia, el juez constitucional no dicta medidas provisionales en sentido técnico, sino que ejerce su competencia excepcional de verificación y cumplimiento, pudiendo impartir órdenes cautelares, correctivas o estructurales, cuando ello resulte indispensable para garantizar la eficacia material del fallo, prevenir la regresividad en la protección de los derechos fundamentales o evitar la consumación de un perjuicio grave, inminente o irreversible.
57. En este orden de ideas, la Sala resalta que la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse de fondo frente a una solicitud de verificación y cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003 ha sido delimitada por la propia jurisprudencia de esta Corporación. En particular, en el Auto 311 de 2020 se precisó que dicha competencia se encuentra supeditada a la concurrencia de dos presupuestos, cuyo examen resulta indispensable para habilitar la intervención del juez constitucional en sede de seguimiento.
58. De una parte, un presupuesto objetivo, conforme al cual la solicitud de cumplimiento debe estar dirigida a lograr el acatamiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia T-724 de 2003, según el alcance definido en los autos de seguimiento. En consecuencia, para que esta Corporación se pronuncie de fondo, debe verificarse que la petición esté relacionada con posibles infracciones al deber de incluir acciones afirmativas adecuadas en favor de la población recicladora de oficio de Bogotá, dentro de un trámite de licitación pública o de un procedimiento administrativo equivalente, vinculado a la contratación de los diferentes componentes del servicio público de aseo en el Distrito Capital.
59. De otra parte, un presupuesto subjetivo, según el cual la solicitud de cumplimiento debe ser presentada por: (i) una de las organizaciones de recicladores de oficio de segundo nivel que operan en la capital de la República, en atención al alcance inter pares que han tenido las decisiones de esta Corporación; (ii) las autoridades del Estado involucradas en la gestión del servicio público de aseo en Bogotá; o (iii) el Ministerio Público, en virtud de sus funciones constitucionales y legales.
60. Cabe señalar que estos presupuestos, aunque formulados de manera expresa en el Auto 311 de 2020, reflejan una línea jurisprudencial que ya venía siendo aplicada por esta Corte en el trámite de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003. Así, por ejemplo, en el Auto 183 de 2011, proferido precisamente dentro del trámite de cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, en el cual ordenó la suspensión inmediata de la Licitación Pública No. 001 de 2011, adelantada por la UAESP, al advertir dudas fundadas sobre el cumplimiento de las acciones afirmativas ordenadas en favor de la población recicladora. En dicha oportunidad, la Sala sostuvo que, conforme a los artículos 7 y 23 del Decreto Ley 2591 de 1991, el juez de tutela puede adoptar medidas cautelares urgentes cuando resulte necesario para evitar una afectación grave a los derechos fundamentales y para preservar la eficacia de las órdenes impartidas, aun en sede de seguimiento y cumplimiento.
61. En esa misma línea, en el Auto 275 de 2011, proferido en el marco del trámite de cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, esta Corporación constató y declaró el incumplimiento de las órdenes impartidas, dejó sin efectos una licitación pública en curso y adoptó un conjunto de órdenes estructurales, complejas y de carácter progresivo, orientadas a garantizar la regularización, formalización y dignificación de la actividad de reciclaje.
62. En la referida providencia, esta Corte no solo intervino de manera directa en un proceso contractual vigente, sino que ordenó al Distrito rediseñar integralmente el modelo de prestación del servicio público de aseo, fijar metas concretas, cualificadas, medibles y verificables en el corto plazo, y articular dichas medidas con la regulación distrital y nacional, incluyendo el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS).
63. Asimismo, el Auto 275 de 2011 reafirmó que el cumplimiento material de la Sentencia T-724 de 2003 exige un modelo coordinado de doble vía, que combine esquemas contractuales como las áreas de servicio exclusivo con mecanismos regulatorios y tarifarios que aseguren la participación real, efectiva y no meramente formal de la población recicladora en los componentes de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos.
64. En ese contexto, la Sala impartió órdenes expresas y exhortos funcionales a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), orientados a definir parámetros generales, reflejarlos en la estructura tarifaria y acompañar técnicamente al Distrito, lo cual pone en evidencia que esta Corporación ha considerado legítimo y necesario incidir en el ámbito regulatorio, cuando ello resulta indispensable para evitar la regresividad y garantizar la efectividad de las acciones afirmativas.
65. Este conjunto de precedentes permite advertir que, en sede de cumplimiento, esta Corte no se limita a constatar el acatamiento formal de sus órdenes, sino que puede adoptar medidas provisionales, correctivas y estructurales, incluso de alcance interinstitucional y regulatorio, cuando se advierte un riesgo cierto de afectación grave e inminente a los derechos fundamentales de un grupo de especial protección constitucional, como ocurre en el presente asunto.
El caso concreto
66. Con carácter previo al examen del caso concreto, la Sala constata que la presente solicitud satisface los presupuestos de procedencia fijados por esta Corporación para el ejercicio de la competencia de verificación y cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, en los términos sistematizados en el Auto 311 de 2020.
67. En efecto, desde una perspectiva objetiva, la petición se dirige a prevenir una posible regresión en la observancia de las acciones afirmativas ordenadas en favor de la población recicladora de oficio, asociada a un procedimiento administrativo equivalente a un proceso de contratación del servicio público de aseo, como lo es la transición entre el esquema de Áreas de Servicio Exclusivo y el modelo de libre competencia. Asimismo, desde una perspectiva subjetiva, la solicitud fue promovida por una organización de recicladores de oficio de segundo nivel y coadyuvada por el Ministerio Público y por las autoridades estatales directamente involucradas en la gestión del servicio público de aseo en el Distrito Capital, lo que habilita el ejercicio de la competencia de esta Corporación en sede de seguimiento y cumplimiento.
68. La Sala advierte que la situación fáctica y normativa expuesta por los solicitantes de la verificación y cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, así como por las entidades que coadyuvaron la petición, revela la existencia de un riesgo cierto, grave e inminente de afectación a los derechos fundamentales de la población recicladora de oficio de Bogotá, grupo que ha sido reconocido de manera reiterada por esta Corporación como sujeto de especial protección constitucional.
69. Dicho riesgo se deriva, principalmente, de la proximidad del vencimiento de los contratos de concesión celebrados bajo el esquema de Áreas de Servicio Exclusivo (ASE), vigentes desde el año 2018, cuyo término culmina el 11 de febrero de 2026, y de la ausencia, a la fecha, de un marco regulatorio transitorio o definitivo que garantice la continuidad de las acciones afirmativas ordenadas en la Sentencia T-724 de 2003 y desarrolladas en sus autos de seguimiento.
70. De acuerdo con la información obrante en el expediente, la finalización de los contratos vigentes conduciría, de manera automática, a la aplicación del esquema de libre competencia en la prestación del servicio público de aseo en Bogotá, escenario que, si bien se encuentra contemplado en la regulación general del sector, no incorpora salvaguardas obligatorias que aseguren, en iguales o mejores condiciones, el estándar reforzado de protección de los derechos fundamentales de la población recicladora alcanzado bajo el modelo ASE.
71. La Sala constata que el esquema de Áreas de Servicio Exclusivo ha sido el principal instrumento a través del cual el Distrito Capital ha materializado, de forma efectiva, las acciones afirmativas ordenadas en favor de los recicladores de oficio, al garantizar, entre otros aspectos: (i) el acceso cierto, seguro y continuo al material aprovechable; (ii) la remuneración estable de su labor mediante el componente tarifario de aprovechamiento; (iii) la coordinación operativa con los prestadores del servicio de recolección de residuos no aprovechables; y, (iv) mecanismos de supervisión, seguimiento e interventoría que permiten verificar el cumplimiento de tales obligaciones.
72. Por el contrario, el tránsito inmediato al esquema de libre competencia implicaría la pérdida de estos instrumentos jurídicos, financieros y operativos, con la consecuente desarticulación de las rutas de aprovechamiento, la incertidumbre en el acceso al material reciclable y la afectación directa del mínimo vital de miles de personas que derivan su sustento de esta actividad, circunstancias que esta Corporación ha considerado incompatibles con los principios de igualdad material, progresividad y no regresividad.
73. A lo anterior se suma que, según lo expuesto por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y por el propio Distrito Capital, el nuevo marco regulatorio tarifario del servicio público de aseo aún se encuentra en proceso de definición, y no existe certeza sobre su expedición antes del vencimiento de los contratos vigentes. Esta situación genera un vacío regulatorio transitorio que incrementa el riesgo de afectación grave e inminente de los derechos fundamentales de la población recicladora, en caso de que no se adopten medidas oportunas.
74. Asimismo, la Corte constata que, conforme a la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en particular el artículo 1.3.7.8 de la Resolución CRA 151 de 2001,[2] (aplicable al régimen de Áreas de Servicio Exclusivo por virtud del fenómeno de la ultraactividad), los contratos de concesión que incorporan dicho esquema deben tener un plazo perfectamente determinado y, tratándose del servicio público de aseo, no pueden superar un término máximo de ocho (8) años. En consecuencia, el marco regulatorio vigente impide la prórroga de los contratos actualmente en ejecución más allá del término originalmente pactado, el cual culmina en febrero de 2026.
75. Así las cosas, las alternativas de continuidad basadas en una simple extensión o prórroga contractual no resultan jurídicamente viables en el estado actual de la regulación, circunstancia que descarta la posibilidad de preservar las acciones afirmativas ordenadas en la Sentencia T-724 de 2003 mediante mecanismos contractuales ordinarios y refuerza la necesidad de acudir a una solución de carácter regulatorio y transitorio, adoptada por la autoridad competente, con el fin de evitar una regresión en el nivel de protección constitucional alcanzado por la población recicladora.
76. De igual forma, si bien el Decreto 1381 de 2024 incorpora disposiciones relevantes orientadas a promover la inclusión de los recicladores de oficio,[3] tales medidas no resultan suficientes, por sí solas, para garantizar la preservación del estándar de protección logrado bajo el esquema ASE, ni asegura la continuidad de las acciones afirmativas en los términos exigidos por la jurisprudencia constitucional, particularmente en lo relativo a la estabilidad económica, el acceso al material aprovechable y la participación efectiva en la prestación del servicio público.
77. En este orden, la eventual interrupción o debilitamiento de las acciones afirmativas actualmente vigentes no solo afectaría de manera directa los derechos fundamentales de la población recicladora, sino que también comprometería la continuidad, eficiencia y sostenibilidad del servicio público de aseo en la ciudad de Bogotá, lo cual, además, configura un perjuicio grave al interés público que el juez constitucional está llamado a prevenir.
78. La Sala resalta que el riesgo descrito no es hipotético ni remoto, sino actual y verificable, en la medida en que el vencimiento contractual es un hecho objetivo y próximo, y las condiciones normativas, regulatorias y/o administrativas necesarias para una transición ordenada hacia un nuevo esquema de prestación aún no se encuentran definidas ni implementadas.
79. No obstante lo anterior, la Sala estima necesario precisar que la verificación del riesgo descrito y la adopción de una medida cautelar en el presente trámite de cumplimiento no implican que la Corte Constitucional asuma la definición, recomendación o imposición de un modelo específico de prestación del servicio público domiciliario de aseo, ni que sustituya a las autoridades administrativas y regulatorias competentes en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales. En efecto, como lo ha reiterado esta Corte en el seguimiento a la Sentencia T-724 de 2003, no le corresponde al juez constitucional acoger o descartar los modelos previstos por el ordenamiento jurídico para la organización del servicio, sino verificar que, cualquiera sea el esquema adoptado, se asegure la inclusión efectiva de acciones afirmativas en favor de la población recicladora de oficio.
80. De igual modo, la Sala advierte que el presente asunto involucra tensiones entre diversos principios constitucionales, tales como la legalidad, la libre competencia, la igualdad material, cuya resolución no puede lograrse mediante la adopción inmediata de órdenes normativas de cumplimiento estricto. A ello se suma la alta complejidad técnica que caracteriza la organización del servicio público de aseo, en el que deben armonizarse las prerrogativas fundamentales de la población recicladora con los derechos al saneamiento básico y al ambiente sano de los habitantes de la ciudad de Bogotá, así como con las libertades económicas de los demás actores involucrados. Por tal razón, la intervención de esta Corporación en sede de cumplimiento no puede traducirse en un control cuasioficioso de la actuación administrativa ni en la exigencia de aval previo de decisiones de política pública, sino que se circunscribe a constatar que no se desconozcan las órdenes impartidas en la Sentencia T-724 de 2003 ni se produzca una regresión en el nivel de protección constitucional alcanzado.
81. Esclarecido lo anterior, la medida cautelar que se adopta en el presente trámite de cumplimiento consiste en ordenar a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico la expedición de un régimen regulatorio de carácter transitorio, dirigido exclusivamente a preservar las acciones afirmativas actualmente vigentes en favor de la población recicladora de oficio, mientras las autoridades competentes definen y adoptan el marco regulatorio y contractual definitivo para la prestación del servicio público de aseo en el Distrito Capital.
82. Para el cumplimiento de esta orden, la CRA deberá tener en cuenta el marco normativo aplicable al esquema de áreas de servicio exclusivo vigente, en particular las reglas contenidas en la Resolución CRA 151 de 2001, aplicables por virtud del fenómeno de la ultraactividad, cuyo límite temporal constituye precisamente uno de los factores que hace necesaria la adopción de una regulación transitoria. Esta medida tiene un carácter preventivo, excepcional y temporal, y no comporta un pronunciamiento anticipado ni condiciona la decisión que, en ejercicio de sus competencias propias, deba adoptarse respecto del esquema definitivo de prestación del servicio.
83. En suma, la adopción de esta medida cautelar en el presente trámite de cumplimiento se muestra como un instrumento necesario, idóneo y proporcionado para evitar una regresión en el nivel de protección de los derechos fundamentales de la población recicladora de oficio, preservar la eficacia material de la Sentencia T-724 de 2003 y garantizar la continuidad del servicio público de aseo, mientras se adoptan las decisiones regulatorias y contractuales definitivas por las autoridades competentes, en ejercicio de sus funciones propias.
84. Por último, la adopción de la presente medida se produce en el marco del trámite de verificación y cumplimiento promovido por los sujetos involucrados y responde a un ejercicio de diálogo constitucional propiciado por esta Corporación, orientado a la coordinación interinstitucional para la garantía efectiva de los derechos fundamentales comprometidos. En este contexto, la medida no implica la sustitución de las competencias propias de las autoridades administrativas, sino el reconocimiento del carácter vinculante de los compromisos asumidos en dicho escenario, en cuanto generan cargas y deberes exigibles, fortalecen los principios de buena fe y confianza legítima y contribuyen a una respuesta oportuna y eficaz frente a la situación de riesgo advertida, sin perjuicio del deber permanente de las autoridades de asegurar la protección continua de los derechos involucrados.[4]
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- En el marco del trámite de cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, ante la configuración de un riesgo grave e inminente de la afectación a los derechos fundamentales de la población recicladora de oficio del Distrito Capital de Bogotá, asociado al vencimiento próximo de los contratos celebrados bajo el esquema de Áreas de Servicio Exclusivo y a la ausencia de un régimen transitorio aplicable, adoptar las siguientes medidas cautelares:
a. ORDENAR a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA- que, en el ámbito de sus competencias, expida a más tardar el 25 de enero de 2026, un acto administrativo de carácter transitorio, dirigido a preservar las acciones afirmativas actualmente vigentes en favor de la población recicladora de oficio, mientras se define y adopta el marco regulatorio y contractual definitivo para la prestación del servicio público de aseo en el Distrito Capital, y sin que la presente medida implique un pronunciamiento anticipado sobre la procedencia del esquema contractual definitivo que corresponda.
El acto administrativo deberá contener, como mínimo:
1. Listado de las acciones afirmativas vigentes que deben mantenerse.
2. Procedimientos claros para garantizar la continuidad del servicio público de aseo.
3. Cronograma y responsables de implementación de las medidas.
El régimen transitorio al que se refiere este literal deberá orientarse a preservar el nivel de protección constitucional alcanzado por la población recicladora, garantizar la continuidad del servicio público de aseo y salvaguardar, por lo menos, el acceso cierto y seguro al material aprovechable, la remuneración por la actividad de aprovechamiento y la coordinación operativa con los prestadores del servicio, en el marco de las competencias regulatorias y técnicas asignadas a la CRA por el ordenamiento jurídico.
b. De conformidad con lo anterior, INSTAR al Distrito Capital de Bogotá, por conducto de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP), para que adopte las medidas administrativas y contractuales que resulten jurídicamente procedentes para garantizar la continuidad del servicio público de aseo y de las acciones afirmativas en favor de la población recicladora, mientras se implementa el régimen transitorio que será expedido por la CRA.
c. ORDENAR a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y a la UAESP que informen a esta Corporación, dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición de los respectivos actos administrativos o contractuales, sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas en la presente providencia, para lo cual deberán adjuntar copia de los documentos y evidencias de ejecución, incluyendo cronogramas y responsables.
d. ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales como órgano de Ministerio Público, acompañe y haga seguimiento al cumplimiento de la presente medida provisional, e informe a la Corte Constitucional mediante reportes detallados cada 30 días, hasta verificar el cumplimiento efectivo de las órdenes impartidas en esta providencia.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Con aclaración de voto
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
Aclaración de voto
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Autos 258 de 2013, 293 de 2015, 408 de 2019, 110 de 2020 y 690 de 2021.
[2] Artículo 1.3.7.8 de la Resolución CRA 151 de 2001: Condiciones que deben llenar los contratos. Los contratos de concesión en los cuales se incluya el otorgamiento de áreas de servicio exclusivo a un empresario de servicios públicos deben referirse, por lo menos, a los siguientes aspectos: ( ). f) Plazo. El plazo que se pacte no puede ser indefinido y debe estar perfectamente determinado. En todo caso, para los servicios de acueducto y alcantarillado, no podrá ser superior a treinta (30) años; para el servicio de aseo, no podrá ser superior a los ocho (8) años; ( ) (Se destaca).
[3] Por el cual se modifica el Capítulo 5, del Título 2, de la Parte 3, del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 del 26 de mayo de 2015 y se dictan otras disposiciones.
[4] En similar sentido, consultar: Corte Constitucional, Sentencia T-288 de 2025.