Salvamento de voto al Auto 204 01CORTE CONSTITUCIONAL-Establecimiento de competencia CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia según naturaleza jurídica de norma (Salvamento de voto)La Corte debió determinar, como primera medida, cuál era la naturaleza jurídica de la norma tantas veces demandada en forma infructuosa, para efectos de establecer si su control correspondía a la jurisdicción constitucional, o a la jurisdicción contencioso-administrativa. Este problema lleva, a su turno, a preguntarse sobre los criterios que deben ser aplicados al momento de establecer la naturaleza de un determinado decreto.COMPETENCIA-Criterio para determinar naturaleza de norma NORMA LEGAL-Criterio para establecer naturaleza NORMA LEGAL-Criterio para determinar competencia COMPETENCIA DE ACTO JURIDICO-Criterio para determinar naturaleza COMPETENCIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterio para determinación naturaleza de norma (Salvamento de voto)Lo que determina cuál es la naturaleza de un determinado acto jurídico, y por ende, cuál el organismo competente para ejercer su control jurisdiccional, es la función estatal que, en cada caso, se esté desarrollando: serán leyes, y por ende corresponderá su control a la Corte Constitucional, los actos expedidos en ejercicio de la función legislativa; mientras que serán actos administrativos los que se produzcan como consecuencia del ejercicio de la función administrativa.COMPETENCIA DE NORMA LEGAL-Criterios para determinar función estatal (Salvamento de voto)COMPETENCIA DE ACTO JURIDICO-Criterio jerárquico para determinar naturaleza (Salvamento de voto)DECRETO-Criterios para determinar naturaleza jurídica (Salvamento de voto)CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia sobre decreto por ejercicio de función legislativa (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-3504Recurso de súplica contra el auto del veintisiete (27) de abril de 2001, mediante el cual se rechazó parcialmente la demanda en el proceso de la referencia.Actor: Dora Lucy Arias GiraldoMagistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVISBogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil uno (2001)Con el acostumbrado respeto por el criterio mayoritaria de la Sala, debo expresar en el presente salvamento de voto los motivos que me llevan a apartarme de su decisión en el asunto de la referencia. El argumento central de la sentencia es el de la taxatividad de las competencias atribuidas constitucionalmente a esta Corte, postulado a partir del cual se concluye que, en este caso, la competencia para conocer del decreto acusado corresponde al Consejo de Estado, por tratarse de una norma en la que se invoca expresamente la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Sin embargo, resulta claro que el problema jurídico a resolver, para efectos de determinar si la Corte Constitucional tiene la facultad de conocer de una demanda en particular, no es el de si la norma acusada encuadra, bajo una primera lectura, dentro de alguna de las competencias que le han sido taxativamente asignadas; más bien, debe esta Corporación formularse el interrogante sobre la naturaleza de la norma que se está sometiendo a su conocimiento. En otros palabras, la Corte debió determinar, como primera medida, cuál era la naturaleza jurídica de la norma tantas veces demandada en forma infructuosa, para efectos de establecer si su control correspondía a la jurisdicción constitucional, o a la jurisdicción contencioso-administrativa. Este problema lleva, a su turno, a preguntarse sobre los criterios que deben ser aplicados al momento de establecer la naturaleza de un determinado decreto. Ambos aspectos serán analizados, en su orden, a continuación. En la sentencia C-358 de 1994, al pronunciarse sobre la naturaleza de algunos decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud del artículo transitorio 20 de la Constitución, esta Corporación afirmó que, para tales efectos, "el criterio fundamental acogido por la Corte ha sido el de la naturaleza de la función, que es compatible con la normatividad permanente, en cuya virtud los decretos que materialmente estén dotados de fuerza legislativa son de competencia de la Corte Constitucional en tanto que los de índole administrativa, siguiendo la regla general, están confiados a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del Consejo de Estado". En otras palabras, lo que determina cuál es la naturaleza de un determinado acto jurídico, y por ende, cuál el organismo competente para ejercer su control jurisdiccional, es la función estatal que, en cada caso, se esté desarrollando: serán leyes, y por ende corresponderá su control a la Corte Constitucional, los actos expedidos en ejercicio de la función legislativa -así, por ejemplo, los que contemplan los numerales 4, 5, 7, 8 y 10 del artículo 241 Superior-; mientras que serán actos administrativos los que se produzcan como consecuencia del ejercicio de la función administrativa, y por lo mismo, estarán sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa.De esta forma, es necesario hacer referencia a los criterios que sirven para determinar cuál función estatal es la que se ejerce en un momento dado. Tradicionalmente, la doctrina del derecho administrativo ha hecho uso de tres criterios fundamentales: el orgánico, el formal y el material.El criterio orgánico, es aquel que infiere la naturaleza del acto a partir del órgano que lo expidió. Es así como tendrían carácter legislativo todos aquellos actos expedidos por el Congreso de la República, mientras que serían administrativos todos los actos del Ejecutivo. No obstante, por virtud del artículo 113 Superior, en Colombia existe colaboración armónica entre las ramas del poder público; esto significa que cualquiera de las tres ramas tradicionales -legislativa, ejecutiva o judicial- puede ejercer, potencialmente, cualquiera de las tres funciones -legislativa, administrativa o jurisdiccional-; así, por ejemplo, el Presidente de la República ejerce función legislativa cuando expide decretos con fuerza de ley, mientras que el Congreso ejerce función judicial cuando juzga al Presidente. En consecuencia, el criterio orgánico no es útil en el sistema colombiano para lograr los efectos buscados.El criterio formal, por su parte, sirve para establecer el carácter del acto a partir de: a) el procedimiento que se siguió para su expedición, o b) su forma. De conformidad con el primer elemento, serán actos de carácter legislativo todos aquellos que hayan pasado por el trámite prescrito por la Constitución para la formación de las leyes, mientras que serán actos administrativos los que obedezcan a los dictados procedimentales del Código Contencioso Administrativo. No obstante, este criterio es de difícil aplicación, por cuanto el mandato de colaboración armónica entre las ramas del poder público permite que existan actos que, como los decretos-leyes del Presidente, tengan el carácter de una ley sin que se hayan surtido los debates correspondientes en el Congreso. El segundo elemento, por su parte, establece la naturaleza del acto en virtud de la forma visible que éste asume. En virtud de este criterio, serán actos de carácter administrativo aquellos que tengan las formalidades ordinarias de un decreto o de una resolución, mientras que tendrán naturaleza legislativa los actos formalmente estructurados como leyes. O también, serán de carácter legislativo todos los actos que expresamente invoquen facultades de esa índole, mientras que tendrán naturaleza administrativa los que señalen literalmente, como su fundamento, funciones de ese tipo. El criterio formal, en este segundo sentido, puede ser de gran utilidad, y de hecho es el que ordinariamente utilizan las Cortes para establecer su competencia; así, basta con que un decreto invoque las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República para que se entienda que es un decreto-ley, mientras que es suficiente con la invocación expresa de la potestad reglamentaria para concluir que se trata de un decreto reglamentario, de naturaleza administrativa. Sin embargo, existen casos en los que la forma del acto no es clara, o da lugar a ambigüedades, por lo cual el criterio que se explica resulta insuficiente; así, por ejemplo, en el caso presente, la forma del acto que se estudia tiene dos componentes que se contraponen mutuamente: uno es la invocación, en el encabezado, de la facultad reglamentaria, y otro es el título de la norma, que indica de entrada su contenido modificatorio de un decreto-ley (algo frontalmente incompatible con el ejercicio de la mera reglamentación). Esta última contradicción hace necesario acudir al criterio material, en virtud del cual el acto será legislativo o administrativo por su contenido específico, por el objeto que se propone lograr en el tráfico jurídico. Así, serán legislativos los actos encaminados a dictar normas generales, impersonales y abstractas de conducta, mientras que serán administrativos los encaminados a regular situaciones particulares y concretas. Sin embargo, este criterio no explica la diferencia que existe, por ejemplo, entre una ley y un decreto reglamentario, puesto que si bien ambos hacen materialmente lo mismo, corresponden al ejercicio de dos funciones estatales distintas; tampoco explica porqué existen actos administrativos de carácter general y particular. La norma bajo estudio es, claramente, una disposición de carácter general, por cuanto los supuestos de hecho que consagra son hipótesis abiertas en las que puede encajar un número plural de situaciones; así, de conformidad con el criterio material, sería un acto de carácter legislativo. Sin embargo, dada la dificultad señalada en la aplicación de este criterio, ello no resuelve de fondo el problema jurídico que se intenta resolver.Por último, algunos autores han sugerido la existencia de un criterio jerárquico, en virtud del cual la naturaleza de un acto se determina por su posición dentro de la escala normativa; así, si un acto es de carácter legislativo, sólo tendrá que respetar la Constitución Política, mientras que un acto de carácter administrativo tendrá que cumplir tanto con la Carta como con la ley, por estar sujeto jerárquicamente a ésta última. Sobre este criterio jerárquico, en particular, se debe precisar que existen algunas excepciones. En primer lugar, los decretos con fuerza de ley, los cuales, a pesar de encontrarse en el mismo rango jerárquico que las leyes del Congreso por ser manifestación de la función legislativa, deben ser confrontados, para establecer su validez, con otras leyes, y nó solamente con la Constitución: a saber, con las leyes de facultades, que son las que determinan los límites propios de este tipo de decretos. En segundo lugar, existen decretos que se deben confrontar, ya no con la Ley, sino directamente con la Constitución, puesto que por su naturaleza, tienen fuerza de ley, pero sin embargo siguen sido competencia del Consejo de Estado. Este era el caso de los llamados "reglamentos constitucionales autónomos", figura contemplada por la Constitución de 1886, la cual encuentra un símil en la actual Carta Política, en los decretos expedidos por el Gobierno en virtud de lo dispuesto en el artículo 355 Superior, cuyo segundo inciso reza: "El gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. El gobierno nacional reglamentará la materia" (subraya fuera del texto).Sin perjuicio de las citadas excepciones, considero que este último criterio es de especial utilidad en el caso presente, ya que armoniza con la división de competencias entre la jurisdicción constitucional, que ejerce el control de constitucionalidad de las leyes, y la jurisdicción contencioso-administrativa, que ejerce el control de legalidad sobre los actos administrativos Habría que concluir, entonces, que si el decreto 1275 de 1995 está adicionando un decreto-ley, no está sujeto jerárquicamente a éste, por lo cual sólo debe cumplir con la Constitución; en consecuencia, de conformidad con el criterio jerárquico, se trata de un acto de tipo legislativo, sujeto a la competencia de la Corte Constitucional. Es éste el criterio que ha aplicado el Consejo de Estado en diversos pronunciamientos, cuando afirma que es imposible que un decreto reglamentario pretenda modificar un decreto-ley. Y, como se vió, es el único criterio que es claramente aplicable en el ordenamiento jurídico colombiano.En cualquier caso, de subsistir dudas respecto de la naturaleza de este decreto y, por ende, sobre el órgano competente para ejercer su control, es aplicable la pauta hermenéutica trazada por esta Corporación en la sentencia C-400 de 1998, en los siguientes términos:"...es cierto que la Corte ejerce su control en los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Carta. Pero la función de este tribunal es preservar la supremacía e integridad de la Constitución, por lo cual, cuando existen dudas sobre el alcance de una de las competencias consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella interpretación que mejor permita la guarda de la supremacía de la Carta. Este criterio hermenéutico finalista sobre los alcances de la competencia de la Corte Constitucional no es en manera alguna una innovación de esta sentencia, puesto que ya había sido utilizado por esta Corporación en anteriores decisiones. Así, esta Corte admitió ser competente para conocer de una demanda contra un decreto legislativo, a pesar de que el artículo 241 no prevé la acción pública contra esas normas sino la revisión oficiosa por cuanto consideró que, por tratarse de un decreto preconstituyente, si la Corte no estudiaba su constitucionalidad, entonces esa norma quedaría sin control". En conclusión, la Corte, aplicando las anteriores reglas, debió haber aceptado su competencia para conocer de la constitucionalidad del decreto 1275 de 1995, por la evidente voluntad legislativa que orientó su expedición, y que se hizo manifiesta tanto en su forma (el título) como en el hecho de que, al pretender modificar un decreto-ley, dicha norma se encuentra sujeta únicamente a la Constitución. En otras palabras, como consecuencia de la aplicación de los criterios arriba enunciados para determinar la naturaleza de la función que dio origen a un acto jurídico específico, resulta fácil concluir que esta Corte es el tribunal competente para pronunciarse sobre la norma acusada, puesto que la voluntad del Presidente de la República, al expedirlo, fue la de ejercer función legislativa. Asiste razón, por lo mismo, al Consejo de Estado, cuando afirma que no por el hecho de invocarse la potestad reglamentaria, el decreto deja de ser materialmente un acto de tipo legislativo, cuya constitucionalidad debe ser estudiada por la Corte Constitucional, a quien se confía el control de los decretos expedidos -válida o inválidamente- con fundamento en las facultades extraordinarias que contempla el artículo 150-10 Superior.Lo anterior no implica que toda vez que un decreto modifique, contraríe o complemente una ley, se encuentre sujeto al control de esta Corporación. Lo que aquí se propone y se aplica, es un método para determinar, en casos excepcionales, la función estatal que dió origen a ciertos actos respecto de cuya naturaleza no exista certidumbre. Es decir, se propone un mecanismo extraordinario para establecer cuál es el foro adecuado para debatir y decidir sobre la juridicidad de una determinada actuación, que no debe generalizarse en forma tal que distorsione el reparto normal de competencias entre las distintas jurisdicciones.En los anteriores términos, entonces, queda expresado mi disentimiento. Fecha ut supra.EDUARDO MONTEALEGRE LYNETTMagistrado ---pies de página--- Consejero Ponente: Carlos Betancur Jaramillo Consejero Ponente. Juan de Dios Montes Hernández Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara. Magistrado Ponente Alvaro Tafur Galvis De fecha 29 de marzo del 2001. Reglamento Interno de la Corte Constitucional. Ver entre otros el Auto 082 00 M. P. Alfredo Beltrán Sierra y el Auto 010 99 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ley 270 de 1996. De conformidad con el articulo 237-2 de la C.P. Ver sentencia C-544 93 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Cfr, entre otras, las sentencia T-533 97 (MP Vladimiro Naranjo Mesa); SU 478 97 (MP Alejandro Martínez Caballero). Cfr. entre otras, la sentencia T-335 2000 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). Cfr. entre otras, la sentencia T 017 2000 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). Cfr. Corte Constitucional. Sala de Revisión No.
5. Sentencia No. T-173 del 4 de mayo de 1993. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias Nos. T-006 92, T-597 92, T-348 93, T-236 93, T-275 93 y T-004 95, entre otras.