Sentencia A. 2033/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2033/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en la suscripción de contratos de arrendamiento por entidades públicas

 

 (...) de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de arrendamiento suscritos por entidades públicas.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 2033 DE 2023

 

 

Expediente: CJU-3749

 

Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Facatativá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente.

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  El 31 de diciembre de 1991, los señores Luis Antonio Landazábal y Evelia Quintero Carvajal (arrendatarios) suscribieron un contrato de arrendamiento con la Alcaldía de Cota, Cundinamarca (arrendador). Conforme al precitado negocio jurídico, los arrendatarios podrían habitar un recinto ubicado dentro de las instalaciones de la Institución Educativa Departamental de Parcela- Sede Siberia a cambio de contribuir con las tareas de aseo, vigilancia y jardinería del centro educativo aludido.[1]

 

2.                  Ahora bien, el contrato en cuestión se prorrogó hasta el año 2004, cuando mediante Oficio EJ-O-0026, la Alcaldía de Cota, Cundinamarca exigió a los arrendatarios la entrega definitiva del inmueble. Desde ese momento, los accionantes intentaron, en múltiples ocasiones, evitar el desalojo, lo cual no fue posible.[2]

 

3.                  Inconformes con la situación, los accionantes intentaron que la entidad reconociera el pago de las acreencias laborales que, a su juicio, se causaron durante el periodo comprendido entre 1991 y 2004. Aquellos manifestaron que, durante ese lapso, trabajaron de manera continua (incluso sábados, domingos y festivos) para la entidad accionada, sin recibir una remuneración o el reconocimiento de otras prestaciones sociales previstas por la ley. Puntualmente, el 17 de marzo de 2017, realizaron las reclamaciones correspondientes, ante la Alcaldía de Cota, Cundinamarca. Sin embargo, la entidad negó el reconocimiento y pago de cualquier prestación laboral aduciendo la falta de existencia de un vínculo laboral entre las partes.[3]

 

4.                  En consecuencia, los accionantes presentaron demanda ordinaria laboral contra la Alcaldía de Cota, Cundinamarca. Lo anterior con fin de obtener que se (i) declare que tuvieron un vínculo laboral con la precitada alcaldía, como contrato realidad; y, (ii) condene a la entidad territorial a pagar la totalidad de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde 1991 al 2004, así como los intereses de mora y otras indemnizaciones que pudiesen haberse causado durante el periodo aludido.[4]

 

5.                  El asunto correspondió por reparto al Juzgado Civil del Circuito de Funza, Cundinamarca, el cual admitió la demanda y corrió traslado a las partes. El precitado proceso continuó hasta que, en Sentencia del 12 de agosto de 2020, el Juzgado absolvió al Municipio de Cota de las pretensiones mencionadas y condenó en costas a los accionantes.[5] El 11 de noviembre de 2020, los accionantes presentaron recurso de apelación en contra de la decisión.[6]

 

6.                  Conforme a lo anterior, el 9 de abril de 2021, el caso fue repartido a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca,[7] la cual, mediante Auto del 19 de abril de 2021, admitió el recurso y corrió traslado a las partes.[8] Sin perjuicio de lo anterior, durante los alegatos de las partes, el Tribunal fue advertido sobre su posible falta de jurisdicción para conocer del caso y, por lo mismo, la necesidad de apartarse inmediatamente de su conocimiento.[9]

 

7.                  En Auto del 13 de mayo de 2021, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a los jueces de lo Contencioso Administrativo del Circuito. El Tribunal señaló que, en su criterio, resulta claro e indiscutible “que entre los demandantes y la entidad pública accionada no pudo existir contrato de trabajo (jurisdicción ordinaria laboral), a pesar de la insistencia de este, que es lo ocurrido en este asunto, dado que las actividades desarrolladas por los accionantes descartan tajantemente tal vínculo jurídico y lo ubican en otra jurisdicción”.[10] Por lo que, en virtud del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el proceso no podría ser ventilado en la Jurisdicción Ordinaria. Además, aclaró que, conforme a lo indicado en los artículos 152.2 y 155 del CPACA, subsistía una competencia clara en cabeza del juez contencioso administrativo, por lo que el caso se remitiría a esta jurisdicción.[11]

 

8.                  El caso fue repartido el 29 de mayo de 2021, al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Facatativá.[12] Esa autoridad, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y planteó conflicto negativo entre jurisdicciones, por lo que ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto.[13] El Juzgado fundamentó su decisión en que, “la demanda […] pretende, con claridad, que se declare la existencia de un contrato laboral verbal, lo que de entrada centra la competencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral, por cuanto, de acuerdo con el num. 1º del art. 2º de la L.712/2001 la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, tiene competencia para conocer de los conflictos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo; y en este caso, se persigue la declaratoria de una relación laboral de carácter contractual.” Dado lo anterior, resulta claro que el caso escapa a los escenarios estipulados en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, que delimitan la función del Juez Contencioso Administrativo.[14]

 

9.                  El 31 de enero de 2023, el proceso fue remitido a la Corte Constitucional.[15] Mediante sesión virtual del 5 de julio de 2023 fue repartido al despacho encargado, y remitido para su sustanciación el 7 del mismo mes y año.[16]

 

 

II.     CONSIDERACIONES

 

A.               Competencia

 

10.             De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[17] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.[18]

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

11.             Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[19]

 

12.             En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

 

 

C.      Asunto objeto de decisión y metodología

 

13.             Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Facatativá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca. Para el efecto, expondrán las normas que regulan la competencia para conocer de conflictos relacionados con contratos estatales que pretenden encubrir una relación laboral con el Estado; y, posteriormente, resolverá el caso concreto.

 

 

D.      La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer demandas relacionadas con contratos de arrendamiento que pretenden encubrir una relación laboral con el Estado

 

14.             Al resolver conflictos de competencia en materia laboral, esta Corporación ha reconocido de forma reiterada que, en virtud de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce de los casos relativos a las obligaciones que surjan de una relación de trabajo que no correspondan a otra jurisdicción. En otras palabras, el Legislador estableció una cláusula general de competencia en materia laboral que opera cuando el asunto no fue atribuido de manera específica a otra jurisdicción.

 

15.             Asimismo, ha precisado que, según los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de un lado, conoce de los asuntos laborales que surjan con ocasión de una relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado. Y, del otro, no tiene competencia para resolver los conflictos que tengan que ver con trabajadores oficiales.

 

16.             Por otra parte, la Corte ha señalado que, en todo caso, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias y litigios que surjan con ocasión de “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En concreto, el numeral 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que esa jurisdicción conocerá de los procesos relacionados con “contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. A su vez, el parágrafo de la norma precisa que, para efectos de esa norma, son entidades públicas: “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.”

 

17.             A partir de lo expuesto, esta Corporación ha concluido que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de: (i) los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado; y, (ii) las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo, en los que se encuentren involucradas entidades públicas. Por el contrario, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral debe conocer de los procesos laborales relacionados con trabajadores oficiales.^[23]

 

18.             Ahora bien, la Sala advierte que las controversias relativas a la declaración de vínculos laborales con el Estado que presuntamente se oculten a través de la suscripción contratos de diversa índole con entidades públicas, en principio, constituyen conflictos de índole contractual. Aunque el propósito de la demanda en esos casos es obtener el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado, lo cierto es que la controversia tiene origen en un contrato de arrendamiento suscrito por una entidad pública. De manera que, a diferencia de los casos en los que existe una vinculación con el Estado a través de un contrato de trabajo o de una relación legal y reglamentaria, estas controversias exigen desentrañar el verdadero carácter del acuerdo, es decir si tiene índole laboral o civil, y el propósito de la administración al celebrar los contratos acusados de encubrir una relación laboral. 

 

19.             En atención a lo expuesto, la Corte advierte que la definición de competencias en estos casos no debe estar relacionada con la naturaleza de la vinculación laboral que se alega, sino con los contratos y actuaciones de las entidades que, según los accionantes, terminan configurando una relación laboral. En esa medida, su análisis amerita la intervención de una autoridad judicial que cuente con las herramientas procesales necesarias para controlar las actuaciones de las autoridades públicas. Por tanto, esas controversias deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

20.             Regla de decisión. La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de arrendamiento suscritos por entidades públicas.

 

 

E. Caso concreto

 

21.             La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Facatativá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirimirá el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Facatativá es la autoridad competente para conocer del caso.

 

22.             El asunto que suscita el conflicto de competencia se fundamenta en que los accionantes solicitan declarar que tuvieron una relación de carácter laboral con la Alcaldía de Cota, Cundinamarca, la cual fue presuntamente camuflada en la suscripción de un contrato de arrendamiento que mantuvo su vigencia entre 1991 y 2004. La Sala advierte que la controversia planteada por los accionantes pretende cuestionar la legalidad del contrato de un arrendamiento suscrito por la Alcaldía de Cota, Cundinamarca. En efecto, los fundamentos jurídicos y las pretensiones de la demanda están dirigidas a demostrar que los accionantes estuvieron a cargo de las labores de aseo, vigilancia y jardinería requeridas en la Institución Educativa Departamental de Parcela-Sede Siberia durante más de 10 años. Con todo, su vinculación con la entidad ocurrió a través de un contrato de arrendamiento.

 

23.             La Corte reitera que, en estos casos, la atribución de competencias dependerá de la naturaleza del contrato que suscriban las partes. En el proceso de la referencia, el contrato que genera el debate es de arrendamiento. Ese tipo de negocios jurídicos son de naturaleza civil o comercial. Aquellos pueden ser celebrados por entidades públicas en virtud del artículo 40 de la Ley 80 de 1993.[24] De manera que el conocimiento del caso le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

Además, los demandantes agotaron el procedimiento administrativo para obtener el reconocimiento y pago de los salarios y las prestaciones presuntamente dejados de percibir. Aunque el medio de control utilizado por los accionantes, en sentido estricto, impide perseguir la declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho de las respuestas de la entidad; lo cierto es que sus pretensiones pretenden obtener la revocatoria de esas decisiones para que, en su lugar, se les reconozca el disfrute de los derechos invocados. En suma, la demanda pretende debatir la legalidad de las actuaciones desplegadas por el ente territorial, en el marco del contrato de arrendamiento suscrito por los accionantes.

 

24.             Conforme a lo anterior, la Corte ordenará remitir el expediente al Jugado 1° Administrativo del Circuito de Facatativá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

Primero.     DIRIMIR el conflicto negativo entre el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Facatativá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Facatativá es la autoridad competente para conocer del caso en cuestión.

 

Segundo.    Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3749 al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Facatativá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a quienes corresponda.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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